II OSK 526/07

II OSK 526/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ol 144/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
art. 16 ust. 3
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Tomasz Zbrojewski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 144/06 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. nr 34 w przedmiocie Welskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem o sygn. akt II SA/Ol 144/06, z dnia 14 grudnia 2006 roku oddalił skargę Gminy L. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 34, z dnia 27 września 2005 roku w przedmiocie Welskiego Parku Krajobrazowego.
Z treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, iż Wojewoda Warmińsko - Mazurski rozporządzeniem Nr 34, z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustalił obszar i cele ochrony Parku oraz wprowadził obowiązujące na jego terenie zakazy. W załączniku do rozporządzenia podano opis przebiegu granic parku.
Uchwałą Nr XXXV/302/05, z dnia 8 grudnia 2005 roku Rada Miejska w L. , na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 roku Nr 80, poz. 872) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwała Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie powyższego rozporządzenia podnosząc, że projekt rozporządzenia nie został uzgodniony z miejscowo właściwymi radami gmin, pomimo że nastąpiło powiększenie terenu parku.
Wojewoda Warmińsko - Mazurski uznał powyższe wezwanie za bezzasadne.
Gmina L. wniosła skargę na przedmiotowe rozporządzenie żądając stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podała, że projekt rozporządzenia nie został uzgodniony z właściwą miejscowo radą gminy, do czego zobowiązywał art. 16 ust. 3, 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej odrzucenie wskazując na brak interesu prawnego Burmistrza Miasta L. do wniesienia skargi bądź o oddalenie skargi. W ocenie organu, skarga powinna być odrzucona, gdyż jedynie Rada Miejska L. posiadała uprawnienie do jej wniesienia. Nadto, rozporządzenie nie dotyczyło utworzenia, powiększenia lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego, czy też jego likwidacji, ani nie wprowadzało nowych form ochrony przyrody. Jego wydanie było niezbędne w celu dostosowania regulacji obowiązujących na terenie parku do wymagań nowej ustawy o ochronie przyrody w zakresie zakazów. Zasady techniki legislacyjnej nie pozwalały na fragmentaryczne uregulowanie spraw dotyczących parku. W konkluzji organ wyjaśnił, że rozporządzenie przekazane zostało do kontroli Prezesowi Rady Ministrów i nie zostało zakwestionowane pod kątem procedury podjęcia i zawartości merytorycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż Gmina L. posiadała interes prawny we wniesieniu skargi. Odnosząc się do treści skargi sąd I instancji wyjaśnił, że w zaskarżonym rozporządzeniu nie doszło do powiększenia powierzchni parku. Welski Park Krajobrazowy utworzony został na mocy rozporządzenia Nr 24/95 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie utworzenia Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Ciechanowskiego Nr 24, poz. 115) oraz rozporządzenia Nr 24/96 Wojewody Toruńskiego z dnia 8 sierpnia 1996 roku w sprawie utworzenia Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 18, poz. 101). Ogólna powierzchnia parku wynosiła 20 491 ha. Od dnia 1 stycznia 1999 roku nastąpiła zmiana w podziale administracyjnym kraju. Powierzchnia wskazana w zaskarżonym rozporządzeniu to 20 444 ha, jednak różnica ta wynika jedynie z aktualizacji danych geodezyjnych. W konsekwencji Sąd I instancji ocenił, że projekt rozporządzenia nie podlegał uzgodnieniu z właściwą radą gminy, ponieważ nie dotyczył utworzenia, zmiany granic ani likwidacji parku.
Nadto Sąd wyjaśnił, iż zakwestionowanym rozporządzeniem Wojewoda nie utworzył nowej kategorii aktu prawnego, lecz zmienił własny akt prawny dostosowując go do nowych wymogów prawnych. Zmiana ta jednak nie była objęta dyspozycją art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Formuła rozporządzenia wynikała z braku podstaw prawnych do wydania rozporządzenia zmieniającego akty prawne, które utraciły moc.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniosła Gmina L. kwestionując wyrok w całości. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 34 z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego, nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego lub zmiany jego granic;
- art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż wojewoda może wydawać rozporządzenia innej kategorii niż wskazane w wyżej wymienionych przepisach;
- art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 34 z dnia 27 września 2005 roku, nie podlegał uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, w tym Radą Gminy L. ; oraz
- art. 153 w związku z art. 157 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest od obowiązku uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie strona wniosła o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie w całości nieważności rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 34 z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. To oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.
Pierwszym argumentem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego, nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego lub zmiany jego granic.
Bezspornie Welski Park Krajobrazowy został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 24/95 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie utworzenia Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Ciechanowskiego Nr 24, poz. 115) oraz rozporządzenia Nr 24/96 Wojewody Toruńskiego z dnia 8 sierpnia 1996 roku w sprawie utworzenia Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 18, poz. 101). Akty powołujące do życia Welski Park Krajobrazowy oparte zostały na regulacji ustawy z dnia 6 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 roku. Z tą datą zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 2004 roku, formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 roku. Dotychczasowe przepisy wykonawcze, czyli wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 roku, zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 2004 roku (art. 157 ustawy z 2004 roku). Z treści tych przepisów wynika, że parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów z 1991 roku zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Bezspornie wynika z tego, iż Welski Park Krajobrazowy został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 24/95 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 18 grudnia 1995 roku. Treść przepisu art. 153 ustawy z 2004 roku pozwala bowiem stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m. in. parku krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda Warmińsko - Mazurski nie mógł ponownie utworzyć Welskiego Parku Krajobrazowego, gdyż on już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył regulacji art. 16 ust. 3 ustawy z 2004 roku uznając, iż kwestionowane w skardze rozporządzenie nie powołuje do życia Welskiego Parku Krajobrazowego, ani nie zmienia jego granic.
Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, iż Wojewoda opracowując treść rozporządzenia nie był zobligowany do przeprowadzenia procedury uzgodnienia jego treści z właściwą miejscowo radą gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody).
Wobec stwierdzenia, iż rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2005 roku nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, należy uznać, że projekt takiego rozporządzenia nie wymagał podjęcia procedury uzgodnienia. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewoda Warmińsko - Mazurski miał obowiązek podjęcia procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia.
Za przedstawionym rozumieniem treści art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przemawia także wykładnia językowa tego przepisu. Stanowi on bowiem o 3 kategoriach aktów prawa miejscowego, a mianowicie o rozporządzeniach w sprawie utworzenia, zmiany granicy lub likwidacji parku krajobrazowego. Rozporządzenie w sprawie utworzenia ma na celu ustanowienie, zorganizowanie, uformowanie bądź, inaczej mówiąc, ukonstytuowanie nowej formy. Wynika z tego, że rozporządzenie w sprawie utworzenia skutkuje powstaniem nowego stanu faktycznego - stworzeniem nowego parku krajobrazowego. Tymczasem Welski Park Krajobrazowy, jak już wskazano, funkcjonuje na terenie województwa warmińsko - mazurskiego od 1995 roku. Nadto, rozporządzenie z dnia 27 września 2005 roku, nie mieści się również w kategorii rozporządzeń w sprawie zmiany granic. Jak sama nazwa wskazuje, zmiana granic wymaga wprowadzenia do obszaru funkcjonowania parku pewnych modyfikacji, powiększenia bądź pomniejszenia terenu parku. Nadto, z oczywistych przyczyn, kwestionowane w skardze rozporządzenie nie mieści się również w grupie aktów w sprawie likwidacji parku krajobrazowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia. Przykładowo, utworzenie parku krajobrazowego ogranicza autonomię gminy w zakresie planowania przestrzennego na terenie parku. Zmiana obostrzeń prawnych, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, funkcjonujących na obszarze danego parku nie powoduje takich skutków.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż błędne jest stanowisko sądu I instancji, że wojewoda wydając rozporządzenie na podstawie art. 153 w związku z art. 157 ustawy o ochronie przyrody, zwolniony był z obowiązku dokonywania uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gminy.
Z zestawienia treści art. 153 i 157 ustawy z 2004 roku wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, stare przepisy (wydane na podstawie ustawy z 1991 roku) czasowo zachowały moc prawną. Uchylenie starych przepisów następowało automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmowało cały akt prawny. Dlatego też nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Welski Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły moc wiążącą. Gdyby właściwy organ poprzestał tylko na nowelizacji, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji Wojewoda Warmińsko - Mazurski zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego mimo, że nie tworzył go, ani też nie zmieniał jego granic, a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody. W istocie, nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą.
Na uwzględnienie również nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej, iż sąd I instancji naruszył treść art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że wojewoda może wydawać rozporządzenia innej kategorii niż wskazane w wymienionych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku wyraził pogląd, że skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Pogląd ten należy podzielić. Przepisy zawierające delegację do wydania m. in. Rozporządzenia, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Zauważyć należy, iż stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziło by do sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku.
Konkludując, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy L. na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.