II OSK 518/21

II OSK 518/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne
Akta stanu cywilnego
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1111/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 1986 nr 36 poz 180
art. 35
Ustawa z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156  §  1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1111/20 w sprawie ze skargi S. P., A. P. oraz K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 marca 2020 r. nr DSO-WSC-6002-3/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 30 grudnia 2019 r. SO-1.6234.31.2019.PK 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. P. kwotę 911 zł (dziewięćset jedenaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi S. P., A. P. oraz K. P. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 3 marca 2020 r. nr DSO-WSC-6002-3/2020 – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 3 września 2019 r. skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Szczecinie (dalej: "Kierownik USC") z 28 października 2008 r., nr USC/IV/AP/5152/82/2008 orzekającej o odtworzeniu treści aktu małżeństwa z 1944 roku, sporządzonego w W., dotyczącego W. P. i E. J. Decyzji tej zarzucili, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ustawy z 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. nr 161, poz. 1688), dalej: "a.s.c. z 1986r.". Odtworzono bowiem akt, co do którego nie zachodziły żadne trudności w uzyskaniu jego odpisu, a ustalenia tego faktu organ zaniechał, umożliwiając tym samym wprowadzenie do obrotu prawnego w RP aktu stanu cywilnego, którego oryginał jest dokumentem sfałszowanym. W ocenie wnioskodawców E. P. rod. J. nie złożyła swojego podpisu pod aktem małżeństwa, gdyż został on podpisany przez inną osobę. Wnioskodawcy zarzucili ponadto, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było nierzetelnie. Wskazano, że Kierownik USC nie dochował wszystkich obligatoryjnych elementów procedury odtwarzania zagranicznego aktu stanu cywilnego w trybie art. 35 ust. 1 a.s.c. z 1986 r. Zakwestionowano również upoważnienie pracownika USC A. P. do działania w imieniu Kierownika USC, bowiem nie był on uprawniony w świetle przepisów do udzielania takiego upoważnienia, a także użycie niewłaściwej pieczęci na decyzji o odtworzeniu tego aktu małżeństwa.
Decyzją z 30 grudnia 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda") orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odtwarzającej akt małżeństwa.
Utrzymując w mocy decyzję Wojewody, Minister wskazał, że analiza okoliczności faktycznych i prawnych wykazała, iż decyzja Kierownika USC z 28 października 2008 r. nie wypełnia przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu m.in. podkreślono nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom art. 107 k.p.a. Następnie wyjaśniono, że wydanie decyzji w zakresie odtworzenia zagranicznego aktu stanu cywilnego skutkowało sporządzeniem aktu małżeństwa, który z chwilą jego podpisania przez Kierownika USC uzyskał samodzielny i niezależny od decyzji o jego odtworzeniu byt prawny. Oznacza to, że stanowi wyłączny dowód zdarzeń w nim stwierdzonych, a jego niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji nie spowoduje automatycznego unieważnienia sporządzonego w oparciu o nią aktu stanu cywilnego. Na zakończenie Minister uznał, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.
WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja Kierownika USC z 28 października 2008 r. nie została wydana w warunkach nieważności. W pierwszej kolejności przypomniano, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.
W odniesieniu do zarzutu, że decyzja Kierownika USC została wydana przez osobę nieupoważnioną Sąd I instancji podniósł, że żaden z przepisów a.s.c. z 1986r. nie wyłączał zastosowania, w sprawach administracyjnych rozstrzyganych na podstawie tej ustawy, art. 268a k.p.a. Zdaniem Sądu wojewódzkiego wyłączenie takie nie wynikało w szczególności z art. 6 i 7 a.s.c. z 1986 r., bowiem przepisy te nie przewidywały, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje wyłącznie osobiście kierownik urzędu stanu cywilnego albo jego zastępca - dotyczy to zwłaszcza wydawania decyzji administracyjnych.
WSA w Warszawie nie podzielił również zarzutów dotyczących rażącego naruszenia zasady odtwarzania zagranicznych aktów stanu cywilnego, tj. art. 35 a.s.c. z 1986 r. Po pierwsze podniesiono, że w sprawie chodziło o akt stanu cywilnego sporządzony za granicą. Po drugie, z uwagi na datę sporządzenia aktu małżeństwa (marzec 1944 r.), a także podeszły wiek wnioskodawczyni E. P. (urodzonej w 1927 r.), Kierownik USC nie naruszył rażąco prawa przyjmując, że uzyskanie tego odpisu było związane z poważnymi trudnościami. Sąd I instancji zaznaczył, że z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanek nieważności istotne znaczenie odgrywa również to, że sporny akt małżeństwa był niewątpliwie sporządzony (wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 20 marca 1958r. sygn. II C 1916/56 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 22 stycznia 1971 r. sygn. I CR 613/17).
Bezzasadne zdaniem Sądu wojewódzkiego okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak również zarzuty skargi dotyczące zagadnienia, czy decyzja z 28 października 2008 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na sporządzenie aktu stanu cywilnego, który aktualnie może być ewentualnie unieważniony w postępowaniu cywilnym oraz wskazano, że nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia liczne wnioski dowodowe składane przez skarżących na etapie postępowania sądowego – powyższe szczegółowo uzasadniono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. P., A. P. oraz K. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 6 ust. 1 a.s.c. z 1986 r. w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy nie wykluczała możliwości udzielenia przez Kierownika USC upoważnienia do dokonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego w trybie art. 268a k.p.a. pracownikom obsługującym ten organ, podczas gdy art. 6 ust. 1 a.s.c. z 1986r. stanowił lex specialis wobec art. 268a k.p.a. co wykluczało taką możliwość i co w konsekwencji doprowadziło do błędnego niezastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkując niezasadną odmową stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika USC z 28 października 2008 r. w sytuacji, gdy wydana ona została przez osobę, która nie mogła zostać do tego rodzaju czynności upoważniona do działania w imieniu Kierownika USC, a zatem została wydana bez podstawy prawnej,
- art. 35 a.s.c. z 1986 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach sprawy, uzasadnionym było wydanie decyzji przez Kierownika USC z 28 października 2008 r. o odtworzeniu aktu małżeństwa sporządzonego za granicą w trybie wskazanego artykułu, podczas gdy nie zachodziły okoliczności stanowiące materialnoprawną przesłankę wydania takiej decyzji określone w tym przepisie i co w konsekwencji doprowadziło do błędnego niezastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkując niezasadną odmową stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika USC z 28 października 2008 r. w sytuacji, gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- które to naruszenia doprowadziły do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji obu organów w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika USC z 28 października 2008 r. a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.
Postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. WSA w Warszawie odrzucił skargi kasacyjne S. P. oraz A. P. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o uzasadnienie został złożony wyłącznie przez K. P., zatem niezłożenie analogicznego wniosku przez pozostałych skarżących, tj. S. P. oraz A. P. powoduje, że wniesiona w ich imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika skarga kasacyjna podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 178 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a.). Na powyższe postanowienie środek odwoławczy nie został wniesiony.
Pismem z 12 stycznia 2021 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, a jako zasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 35 a.s.c. z 1986 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności jednak stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 a.s.c. z 1986 r. w zw. z art. 268a k.p.a. Skarżący kasacyjnie przytoczył literaturę i poglądy doktryny, z których wywodzi, że pod rządami a.s.c. z 1986 r. kierownik USC nie był uprawniony do udzielania pełnomocnictw na podstawie art. 268a k.p.a. Czynności zarezerwowane dla tego organu nie mogły być delegowane na pracowników USC. Dopiero ustawa z 2014 r. na mocy art. 10 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 709 ze zm.), dalej: "a.s.c. z 2014 r.", umożliwiła udzielanie upoważnień przez kierownika USC pracownikom do konkretnych czynności. Natomiast w a.s.c z 1986 r. nie przewidziano przepisu, który dawałby możliwość udzielania upoważnień przez kierownika USC.
Kwestia ta zatem wywoływała wątpliwości i wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie, nie została jednoznacznie przesądzona. Otóż niektórzy przyjmowali, że stosownie do art. 268a k.p.a. kierownik USC mógł jednak upoważnić w formie pisemnej pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (vide komentarz do a.s.c. z 1986 r. K. Gondorek, A. Ustowska, Wydawnictwo Prawnicze, 1991 r. str. 61). Dalej - stosownie do art. 140 ust. 2 a.s.c z 2014 r. upoważnienia dla pracowników do wydawania odpisów z aktów lub zaświadczeń udzielone przed wejściem w życie tej ustawy zachowały ważność przez okres 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, że takie upoważnienia były wydawane i tym samym miały podstawę prawną, skoro zagwarantował ich kontynuację przez określony przedział czasowy. Rezultatem tych rozbieżności jest to, że kwestia ta była nieoczywista i niejednoznaczna. Wykazane wątpliwości interpretacyjne odnośnie przekazania w drodze upoważnienia kompetencji kierownika USC prowadzą do wniosku, że kwestia ta nie poddaje się ocenie w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Istnienie bowiem sporu o wykładnię prawa nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 2800/19).
Zgodnie z art. 35 a.s.c. z 1986 r. jeżeli akt urodzenia, małżeństwa lub zgonu został sporządzony za granicą, a uzyskanie odpisu jest niemożliwe lub związane z poważnymi trudnościami, można odtworzyć jego treść na wniosek osoby zainteresowanej, organu państwowego lub z urzędu. Przesłanką wszczęcia tego rodzaju postępowania jest – poza sporządzeniem aktu za granicą – wykazanie, że uzyskanie jego za granicą jest niemożliwe lub związane z poważnymi trudnościami. Przepis ten stanowi szczególne uprawnienie dla uprawnionego podmiotu do uproszczenia procedury uzyskania odpisu aktu stanu cywilnego sporządzonego za granicą bowiem zwalnia z podróży do miejsca, w którym akt został sporządzony, jak również umożliwia jego uzyskanie w sytuacji, gdy występują trwałe przeszkody do uzyskania takiego dokumentu. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest istnienie tego aktu, czyli zarejestrowanie zdarzenia w zagranicznym rejestrze. Aby odtworzyć akt zainteresowany ma obowiązek przedłożenia dokumentów, które udowadniają, że taki akt w rzeczywistości został sporządzony.
Zdaniem NSA Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia przepisu materialnego uzasadniającego zastosowanie procedury odtworzenia aktu. Uzyskanie odpisu aktu zarejestrowanego w zagranicznych księgach stanu cywilnego jest niemożliwe przede wszystkim w wypadku zaginięcia lub zniszczenia tych ksiąg, a także może być uzasadnione innymi obiektywnymi okolicznościami, np. lokalne działania wojenne. Z kolei uzyskanie odpisu aktu sporządzonego za granicą jest związane z poważnymi trudnościami, gdy nie została zawarta umowa z tym państwem o obrocie prawnym, gdy uzyskanie odpisu byłoby połączone z niewspółmiernie wysokimi kosztami albo znaczną zwłoką (vide cyt. komentarz do a.s.c. z 1986 r. K. Gondorek, A. Ustowska, Wydawnictwo Prawnicze, 1991 r. str. 161 i 162). Oznacza to, że zastosowanie art. 35 a.s.c. z 1986 r. nie jest dowolnym uprawnieniem organu, które realizuje na żądanie podmiotu uprawnionego. Sąd wojewódzki przyjął, że przesłanką skorzystania z tego trybu był podeszły wiek wnioskodawczyni i jedynie z tego powodu usankcjonował odtworzenie aktu małżeństwa. Tryb ten jest szczególnym uprawnieniem, zastępującym obowiązek zgłoszenia się do organów państwa, w którym akt był sporządzony. Okoliczności tej sprawy natomiast wskazują, że E. P. złożyła wniosek o odtworzenie aktu małżeństwa w dniu 27 października 2008 r., nie wskazując przy tym żadnych okoliczności, które miałyby wykazać niemożność uzyskania takiego dokumentu, ani nie wskazała na poważne trudności z jego uzyskaniem. Złożyła jedynie inne posiadane dokumenty. Następnego dnia, tj. 28 października 2008 r. Kierownik USC wydał decyzję zgodną z wnioskiem, jednocześnie odstępując od uzasadnienia. Nie podjęto żadnych prób ustalenia, że występują przeszkody czy poważne trudności w uzyskaniu rzeczonego odpisu aktu małżeństwa. Przesłanki uzasadniające skorzystanie z tego trybu nie zostały poddane ocenie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze. Sąd wojewódzki natomiast uzasadnił podstawę do przeprowadzenia tego postępowania jedynie podeszłym wiekiem strony. Tymczasem we wniosku o odtworzenie skarżąca nie wskazywała tej okoliczności.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Organ odtworzył akt małżeństwa i odstąpił od uzasadnienia decyzji. Gdyby było ono sporządzone, wówczas zreferowano by powód, jaki zadecydował o odtworzeniu aktu. Niemniej nie oznacza to, że decyzja niezawierająca uzasadnienia nie poddaje się kontroli w postępowaniu nadzorczym. Wówczas konieczne jest przeanalizowanie wszystkich czynności, które doprowadziły do takiego rezultatu. Gdyby organy przeanalizowały wniosek E. P., doszłyby do wniosku, że wnioskodawczyni nie uzasadniła wymaganymi ustawowo przesłankami zastosowania art. 35 a.s.c. z 1986 r. Natomiast działanie Wojewody i Ministra z urzędu - w ramach dyspozycji normy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - aby wykazać przesłankę do zastosowania tego przepisu, nie miało miejsca. Prowadzi to do konkluzji, że w ten sposób doszło do rażącego naruszenia art. 35 a.s.c. z 1986 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.