II OSK 511/25

II OSK 511/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 726/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-11-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 103
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 726/24 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr OA.7721.23.7.2015 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., II SA/Rz 726/24, oddalił skargę K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnobrzegu (dalej PINB) z dnia 22 czerwca 2015 r. i nakazał K. S., jako właścicielce, doprowadzenie budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 14,16 m x 12,90 m, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości T., gmina G., do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie w ścianie szczytowej od strony południowej dwóch otworów okiennych o wymiarach 1,02 x 0,74 m oraz jednego otworu drzwiowego o wymiarach 1,00 x 2,00 m materiałem ściennym niepalnym lub luksferami, w terminie do 30 sierpnia 2024 r.
Skargę na tę decyzję wniosła K. S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, iż biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. WSA w całości podzielił stanowisko WINB, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 1973/1974 na podstawie decyzji z 2 sierpnia 1972 r. wydanej J. S. (ojcu skarżącej) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu i usytuowania budynku inwentarsko-składowego typowego WB-5919. Przeprowadzone postępowanie wykazało natomiast, że inwestor budując obiekt budowlany na podstawie ww. decyzji odstąpił od warunków pozwolenia i przepisów, bowiem wymiary budynku w kierunku wschodnim nie są zgodne z zatwierdzonym ww. decyzją planem sytuacyjnym, jak również niezgodne z projektem typowym WB-5919 jest usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej od strony południowej. Zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną 11 marca 2024 r. przez uprawnionego geodetę w celu ustalenia odległości od działki nr [...] południowej ściany budynku inwentarsko-składowego, odległość ta jest mniejsza niż dopuszczalne 4 m od granicy z działką sąsiednią. Odległość otworu okiennego usytuowanego na ścianie południowej (od strony zachodniej) od granicy z działką nr [...] mieści się w przedziale od 3,68 m od 3,72 m, odległość otworu drzwiowego wynosi od 3,80 m do 3,84 m, natomiast odległość otworu okiennego znajdującego się po stronie wschodniej wynosi od 3,86 m do 3,91 m.
Sąd I instancji w całości podzielił przytoczone ustalenia i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, iż właściwym w tej sytuacji jest wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie. WSA stwierdził, że o istotności odstąpienia polegającego na wykonaniu niezgodnie z pozwoleniem na budowę dwóch otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie południowej budynku inwentarskiego decyduje brak zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002.75.690; dalej r.w.t.). Sąd wskazał, że kwestia istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ich rodzaju oraz trybu likwidacji samowoli budowlanej została prawomocnie przesądzona na wcześniejszym etapie postępowania przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1546/15.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących, które wpływały na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem czynność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących, jako że Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i bezpośrednio wpłynęły na oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie;
3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 p.b. poprzez przyjęcie, że budynek został wybudowany poniżej 4 metrów od granicy, pomimo iż skarżąca przedłożyła dowód w postaci mapki z okresu budowy z 1970 r., z której wynika, iż granica w tamtym okresie biegnie w innym miejscu, tj. w odległości przekraczającej 4 m od budynku spornego;
5) zasad Konstytucji RP, w tym art. 64 ust. 1 i 2, dotyczący ochrony prawa własności, bowiem decyzja ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości w sposób nieproporcjonalny i bez dostatecznego uzasadnienia. Zamurowanie okien uniemożliwi korzystanie z funkcji tego budynku. Ponadto decyzja powinna być wydana po rozstrzygnięciu sporu między sąsiadami dotyczącego rozgraniczenia obu nieruchomości;
6) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie, że budynek nie powoduje faktycznego zagrożenia dla sąsiedniej działki ani nie narusza interesu społecznego, jak również brak wzięcia pod uwagę przez organ, że strona skarżąca wybudowała sporny budynek w okresie 1970 r. gdzie granica była przesunięta w stronę oddalającą od budynku o 1 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesiony jako pierwszy w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji dowody mające wpływ na wynik sprawy, a więc by doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, by w rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji. Nie jest więc zasadny również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu w szczególności z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut 3 skargi kasacyjnej).
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzut 2 skargi kasacyjnej). Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania – również w powiązaniu z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. – wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 p.b. (zarzut 4 skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, bowiem nie wskazano w nim, która jego jednostka redakcyjna – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miała zostać naruszona, ponieważ art. 103 p.b. ma trzy ustępy, a w skardze kasacyjnej żadnego z tych ustepów nie wskazano. Stosownie do ust. 1 tego artykułu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl jego ust. 2, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. artykułu, właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1, określa się na podstawie przepisów ustawy. Niniejsza sprawa nie została wszczęta przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem ust. 1 art. 103 p.b. nie miał w niej zastosowania. Nie miał też zastosowania jego ust. 2, ponieważ zaskarżona decyzja nie była wydana w trybie art. 48 p.b. Z treści analizowanego zarzutu nie wynika też, by kwestionowana była właściwość organów do załatwienia niniejszej sprawy (abstrahując od faktu, że nie jest to sprawa, o której mowa w art. 103 ust. 1 p.b.), a więc nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania również ust. 3 art. 103 p.b. Mając zaś na względzie, że skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie wywodziła, że do naruszenia art. 103 p.b. doszło przez przyjęcie, że budynek został wybudowany poniżej 4 m od granicy, pomimo iż skarżąca przedłożyła dowód w postaci mapki z okresu budowy z 1970 r., z której wynika, iż granica w tamtym okresie przebiegała w innym miejscu, tj. w odległości przekraczającej 4 m od spornego budynku, stwierdzić należy, że podstawą kwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie rozstrzygnięcia było nie tylko usytuowanie obiektu w odległości mniejszej od 4 m od granicy z działką sąsiednią, ale również fakt, że obiekt ten został zrealizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, bowiem zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie południowej budynku. Skoro zatem zostały one zrealizowane niezgodnie z prawem, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma obecny stan prawny i faktyczny.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad Konstytucji RP, w tym art. 64 ust. 1 i 2, dotyczących ochrony prawa własności (zarzut 5 skargi kasacyjnej), bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – zaskarżona decyzja nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości "w sposób nieproporcjonalny i bez dostatecznego uzasadnienia", ponieważ zaskarżona decyzja jest wynikiem niezgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę wykonania otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie południowej budynku.
Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zarzut 6 skargi kasacyjnej) nie tylko dlatego, że wystarczająco do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy, a takie okoliczności jak to, czy budynek nie powoduje faktycznego zagrożenia dla sąsiedniej działki i nie narusza interesu społecznego oraz to czy w czasie budowy przedmiotowego obiektu granica była przesunięta w stronę oddalającą od budynku o 1 m, nie miały istotnego znaczenia w sytuacji, gdy budynek ten zrealizowano niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ale również dlatego, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA zatem nie mógł naruszyć art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował i nie orzekał na ich podstawie.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.