II OSK 493/15

II OSK 493/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 374/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-10-23
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
par 8 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 183 par. 1 i 2 , art. 184, art. 207 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba - Gula po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 374/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
II OSK 493/15
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego [...]z dnia 10 marca 2014 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], na podstawie art. 2351 i art. 2352 k.p. oraz § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), dalej rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: [...] (poz. [...] wykazu chorób zawodowych).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona pracowała kolejno w:
1/ Jednostce Wojskowej [...] w [...] (następca prawny: Jednostka Wojskowa nr [...] w [...] - zlikwidowana): od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] listopada 2001 r. jako pracownik pomocniczy kuchni i stołówki żołnierskiej;
2/ Jednostce Wojskowej nr [...] w [...] (zlikwidowana): od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] stycznia 2003 r. w jako pracownik pomocniczy kuchni i stołówki żołnierskiej; od dnia [...] lutego 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. jako kucharz;
3/ Przedszkolu Publicznym Nr [...] w [...]: od dnia [...] września 2006 r. do chwili obecnej jako kucharz.
Po wszczęciu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej J. S. - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: [...] (poz. [...] wykazu), [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] - Oddział w [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza I stopnia diagnostycznego swoje stanowisko uzasadniła tym, że w badaniu EMG stwierdzono graniczne wartości przewodzenia we włóknach ruchowych obu nerwów pośrodkowych w odcinku dystalnym, przy prawidłowych parametrach przewodzenia we włóknach czuciowych. W badaniu neurologicznym stwierdzono ograniczenie ruchomości w odcinku [...]. Stwierdzono także: "[...]". W badaniu radiologicznym odcinka [...] stwierdzono na poziomie [...] centralną [...]. Dla rozpoznania choroby zawodowej wymagane jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sposobem wykonywania pracy, a rozpoznanym schorzeniem. W przypadku [...] należy wykazać liczne i długotrwale wykonywane ruchy monotypowe w stawach [...], polegające na ich zginaniu i prostowaniu skutkujące uciskiem na nerw pośrodkowy. Zakres wykonywanych przez J. S. czynności zawodowych był różnorodny i szeroki i nie wiązał się z długotrwałym wykonywaniem ruchów zginania i prostowania w zakresie [...] z jednoczesnym uciśnięciem nerwu pośrodkowego. Nie znaleziono zatem podstaw do rozpoznania zespołu [...], a choroba ma charakter pozazawodowy.
Strona nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem lekarskim i złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych badań w jednostce orzeczniczej II stopnia diagnostycznego.
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wydał w dniu [...] listopada 2013 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza II stopnia swoje stanowisko uzasadniła tym, że w trakcie obserwacji klinicznej przeanalizowano dostępną dokumentację lekarską pacjentki, w tym kartę oceny narażenia zawodowego, przeprowadzono konsultację neurologiczną i ortopedyczną. W badaniu EMG stwierdzono początkowy zespół [...], a przewodzenie w pozostałych nerwach kończyn górnych jest prawidłowe. Natomiast w badaniu neurologicznym zwrócił uwagę brak odruchów głębokich w kończynie górnej prawej i ich osłabienie w lewej oraz ograniczenie ruchomości kręgosłupa [...]. Z dostarczonego przez pacjentkę wyniku badania TK kręgosłupa [...] wynika istnienie szerokiej centralnej [...] z [...] i [...]. Utrzymywanie się dolegliwości ze strony kończyn górnych - pomimo leczenia operacyjnego zespołu [...] - świadczy pośrednio o zespole podwójnego ucisku i istnieniu objawów korzeniowych w kończynach górnych. Z analizy charakteru wykonywanych czynności zawodowych wynika, że wykonywane przez badaną czynności obciążały kończyny górne, jednak nie jest to równoznaczne z monotypią ruchów mogących stwarzać ryzyko rozwoju zespołu [...]. Uwzględniając powyższe, a także biorąc pod uwagę dane odnośnie do sposobu wykonywania czynności zawodowych i stopnia obciążenia kończyn górnych (duża różnorodność i zmienność w czasie czynności obciążających w różny sposób kończyny górne) oraz istniejące pozazawodowe udokumentowane czynniki ryzyka rozwoju zespołu [...] ([...], [...],[...], zmiany [...]), nie znaleziono podstaw do rozpoznania u badanej bezspornie lub z wysokim przeważającym prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu [...]."
Na podstawie powyższych opinii jednostek I i II stopnia diagnostyczno-orzeczniczego oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu [...] (poz. [...]wykazu).
Od ww. decyzji odwołanie wniosła J. S., zarzucając pominięcie jej w postępowaniu poprzez niedoręczenie wszystkich pism, w tym orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2013 r., błędne ustalenie stanu faktycznego, a także oparcie się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez pracodawcę.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego muszą być spełnione łącznie trzy warunki:
1/ choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych,
2/ choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy,
3/ wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia.
W przypadku strony dochodzenie sanitarno-epidemiologiczne wykazało, że wykonując swoje obowiązki zawodowe była ona narażona na sposób wykonywania pracy obciążający kończyny górne.
Odnośnie do klinicznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej organ odwoławczy stwierdził, że placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...]- Oddział [...] oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], nie rozpoznały przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu [...] (poz. [...] wykazu). Jednostki orzecznicze były zgodne, że zakres czynności wykonywanych przez odwołującą się był różnorodny, szeroki i nie wiązał się z długotrwałym wykonywaniem ruchów zginania i prostowania w zakresie [...]. Charakter wykonywanych czynności obciążał kończyny górne, jednakże nie jest to równoznaczne z monotypią ruchów, czyli ruchów mogących stwarzać ryzyko rozwoju zespołu [...]. Ponadto u strony istnieją pozazawodowe czynniki rozwoju rozpoznanego schorzenia - [...], [...],[...], zmiany zwyrodnieniowe [...], które niezależnie od dokonanej oceny narażenia zawodowego są czynnikami wskazującymi na pozazawodowy charakter schorzenia. Dlatego też zawodowe tło schorzenia zostało wykluczone.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. S..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w myśl art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów choroby w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² k.p.). Oznacza to, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą (jej rodzajem, charakterem i warunkami jej wykonywania). Choroby zawodowe zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularza oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca została poddana badaniu w jednostkach medycznych, to jest w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy [...] – Oddział [...] i w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...]. Ośrodki te nie znalazły podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu [...].
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania opinii tych jednostek orzeczniczych. Lekarze obu jednostek wydali jednobrzmiące orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie wydali lekarze spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach prawa. Uprawnieni do orzekania lekarze swoje opinie oparli na całości zebranej dokumentacji medycznej. Obie placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych były zgodne co do faktu, że brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. W opinii tych jednostek podano, że brak jest podstaw do rozpoznania u badanej bezspornie lub z wysokim przeważającym prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu [...].
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2014 r. skargę kasacyjną wniosła J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1/ art. 3 § 1 i § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;
2/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy odzwierciedla rzeczywisty stan sprawy, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny został oparty jedynie na dokumentacji przedstawionej przez ostatniego pracodawcę - Przedszkole Publiczne nr [...], a brak jest w aktach dokumentów z pozostałych miejsc pracy skarżącej, tj. jednostek wojskowych; nie stanowi jej Karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wydana przez Wojskowy Inspektorat Sanitarny WOMP [...];
3/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny pozwala w sposób jednoznaczny na przyjęcie, że obciążenie pracą kończyn górnych nie jest jednoznaczne z monotypią ruchów mogących stwarzać ryzyko rozwoju zespołu [...], nie biorąc pod uwagę rzeczywiście wykonywanej przez skarżącą pracy, a jedynie przedstawioną przez ostatniego pracodawcę dokumentację; w tego typu chorobie należy brać pod uwagę ocenę warunków pracy i występujące w środowisku pracy narażenie na czynniki szkodliwe dla zdrowia w kontekście całego okresu zatrudnienia, a nie odnosić się jedynie do oceny warunków pracy u ostatniego pracodawcy;
4/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że opinie niespełniające wymogów określonych ww. przepisach stanowią jedyny wiarygodny środek dowodowy w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wydane orzeczenia lekarskie obejmują jedynie ocenę narażenia zawodowego u ostatniego z pracodawców skarżącej, a zatem są niepełne;
5/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do zakwestionowania opinii lekarskich z uwagi na wydanie przez lekarzy orzeczników jednobrzmiących orzeczeń o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, w sytuacji gdy opinie te są nierzetelne, bowiem wskazują na czynnik pozazawodowy schorzenia, tj. zmiany zwyrodnieniowe [...] i nie biorą pod uwagę wieku skarżącej (obecnie 39 lat) oraz wieku od początku ujawnienia ww. choroby (33 lata), choć szczyt zachorowań u kobiet na zespół [...] przypada na 5 i 6 dekadę życia;
6/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do zakwestionowania opinii lekarskich z uwagi na wydanie przez lekarzy orzeczników jednobrzmiących orzeczeń o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, w sytuacji gdy opinie te są nierzetelne, bowiem wskazując na czynniki pozazawodowe schorzenia podają nieprawdziwe dane, tj. [...], która u skarżącej nie występuje;
7/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia w związku z art. 2351 k.p., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że nierzetelne decyzje lekarzy orzeczników stanowią jedyny wiarygodny dowód służący stwierdzeniu choroby zawodowej i nie podlegają ocenie przez organy inspekcji sanitarnej zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi zawartymi w przepisach postępowania administracyjnego, bowiem nie są one uprawnione do badania treści merytorycznej tych orzeczeń;
8/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że uprawnieni lekarze swoje opinie oparli na całości zebranej dokumentacji medycznej, w sytuacji posiadania przez skarżącą wyników badan przeczących wskazanym okolicznościom, w tym rzekomej hipercholesterolemii, która u skarżącej nie występuje;
9/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia w związku z art. 2351 k.p., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że nierzetelne decyzje lekarzy orzeczników stanowią jedyny wiarygodny dowód służący stwierdzeniu choroby zawodowej i nie podlegają ocenie przez organy inspekcji sanitarnej zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi zawartymi w przepisach postępowania administracyjnego i tym samym stanowią wystarczającą ocenę warunków pracy skarżącej;
10/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że przedstawione w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne można uznać za udowodnione, pomimo braku zawiadomienia przez [...] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny [...] pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
11/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutu skarżącej dotyczącego pominięcia jej przez organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu dowodowym, wobec niedoręczenia jej pełnomocnikowi orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2013 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz wezwania na badania;
12/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutu skarżącej co do okoliczności braku zawiadomienia pełnomocnika przez [...] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny [...] o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
13/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu przez Sąd do wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów, które zostały przedstawione na okoliczność braku rzetelności kwestionowanych opinii lekarskich co do stanu zdrowia skarżącej;
14/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2351 k.p., poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną przez Sąd kontrolę zastosowania art. 2351 k.p. przez organy inspekcji sanitarnej, w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej w zakresie oceny warunków pracy u wszystkich pracodawców skarżącej, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji do oddalenia skargi, pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, nadesłaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Artykuł 235¹ k.p. stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 k.p., Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2).
Zatem wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej muszą zbadać, czy spełnionych zostało kilka elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znajdować się w wykazie chorób zawodowych i musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Skarżąca pracowała u trzech pracodawców: od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] stycznia 2003 r. jako pracownik pomocniczy kuchni i stołówki oraz kucharz w dwóch jednostkach wojskowych, obecnie rozformowanych, a także od dnia [...] września 2006 r. do chwili obecnej w jako kucharz w przedszkolu. Organy wydające w sprawie decyzje okoliczności te ustaliły i informacje takie znalazły się w wydanych przez nie rozstrzygnięciach.
W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy argumenty autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie stan faktyczny oparty został jedynie na dokumentacji przedstawionej przez ostatniego pracodawcę, tj. Przedszkole Publiczne nr [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem Karta oceny narażenia zawodowego z dnia [...] września 2013 r. wydana przez Wojskowy Inspektorat Sanitarny WOMP [...]. Karta ta stanowi oczywiście, wbrew stanowisku skarżącej, dowód w sprawie odzwierciedlający czynności wykonywane przez skarżącą u poprzednich pracodawców – w Jednostkach Wojskowych nr [...] oraz [...]. Ocena narażenia zawodowego służy określeniu przez organ m.in. warunków pracy mogących spowodować chorobę zawodową. Karta oceny narażenia zawodowego stanowi jeden z podstawowych dowodów, wiążących zarówno lekarza orzecznika przy wydawaniu orzeczenia, jak i właściwy organ inspekcji sanitarnej przy wydawaniu decyzji w przedmiocie choroby zawodowej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 października 2010 r., IV SA/Wr 208/10). Pomijając zatem już fakt, że sporządzona karta oceny narażenia zawodowego podczas pracy skarżącej w ww. jednostkach wojskowych stanowi wystarczający dowód na tę okoliczność, to podkreślenia wymaga, że trudno wymagać od organu, bo poszukiwał innych jeszcze dowodów w sytuacji rozformowania obu tych jednostek. Z kolei ocena narażenia zawodowego u ostatniego pracodawcy przeprowadzona została nie tylko na podstawie dokumentacji, ale także poprzez wizytację stanowiska pracy w dniu [...] maja 2013 r. Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał postępowanie wyjaśniające organów w tym zakresie za wyczerpujące.
Sąd Wojewódzki miał wszelkie podstawy by uznać, że organy wzięły pod uwagę wszystkie czynności wykonywane przez J. S. w całym okresie jej zatrudnienia, dokonując ich obszernego opisu. Zarzut błędnego określenia tych czynności jest oczywiście bezpodstawny, a jego uzasadnienie odnoszące się do nazwy urządzenia obsługiwanego przez pracownika w sposób oczywisty nie może zyskać uznania, skoro bez znaczenia jest, czy naczynia były wkładane do wyparzarki, czy do zmywarki. Pozostałe wykonywane przez stronę czynności zostały opisane i wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia zarówno przez lekarzy orzeczników, jak i organy orzekające w sprawie.
Rozpoznawanie chorób zawodowych zostało powierzone specjalistycznym jednostkom służby zdrowia. W niniejszej sprawie dwie z nich – [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] – Oddział [...] (orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r.) oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...] (orzeczenie z dnia [...] listopada 2013 r.), będący jednostką odwoławczą w lekarskim postępowaniu rozpoznawczym - orzekły o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej.
Obie jednostki orzecznicze były zgodne co do faktu, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności był różnorodny, szeroki i nie wiązał się z długotrwałym wykonywaniem ruchów zginania i prostowania w zakresie [...]. Czynności wykonywane przez skarżącą nie miały charakteru ruchów monotypowych, tj. długotrwałych, wielokrotnie powtarzanych w bardzo krótkich odstępach czasowych ruchów zginania i prostowania w stawach [...], wykonanych z dużą częstością w trakcie całego okresu trwania zmiany roboczej. Lekarze orzecznicy, dysponując opisem wykonywanych przez skarżącą czynności, zgodnie doszli do wniosku, że ich charakter nie mógł doprowadzić do rozwoju schorzenia. Dodatkowo uznali, że istnieją u niej pozazawodowe czynniki rozwoju rozpoznanego schorzenia - [...], [...], [...], zmiany zwyrodnieniowe [...], [...]. Dlatego zawodowe tło schorzenia zostało wykluczone.
Odnosząc się zaś do zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej, Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że lekarz orzecznik ma świadomość wieku pacjenta. Podstawą do wydania opinii lekarskiej jest zebranie wywiadu od pacjenta, który uwzględnia m.in. jego płeć, wiek oraz przebieg choroby (historia leczenia).
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że u skarżącej nie występuje hipercholesterolemia, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie może wpłynąć na ocenę rzetelności opinii lekarskich. Celem postępowania administracyjnego w sprawie chorób zawodowych jest orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej albo braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, co wynika wprost z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Uprawnione jednostki orzecznicze nie rozstrzygają problemów związanych ze stanem zdrowia osoby badanej i nie wypowiadają się na inne tematy, niż będące celem tego postępowania. Do zadań lekarskich jednostek orzeczniczych nie należy prowadzenie dalszych badań mających na celu ustalenie pozazawodowych przyczyn schorzenia (wyrok NSA z dnia 24.05.2012 r. w innej sprawie: sygn. akt II OSK 654/12). Wskazane przez lekarzy orzeczników pozazawodowe czynniki, które mogą być przyczyną zmian patologicznych stwierdzonych u J. S., są tylko prawdopodobnie czynnikami sprawczymi. Ponadto fakt dołączenia, na etapie złożenia skargi do Sądu I instancji, wyników badań, które mieszczą się w granicach normy, nie przesądza o nieprawdziwości stwierdzenia hipercholesterolemii. Lekarz orzecznik wydając takie rozpoznanie brał pod uwagę wszystkie wyniki badań wykonane na przestrzeni lat dostępne w dokumentacji medycznej oraz wyniki badań wykonanych na potrzeby orzekania. Historia choroby z poradni neurologicznej oraz informacja dla lekarza kierującego/POZ z dnia [...] października 2011 r. wytworzone zostały przed wydaniem orzeczeń lekarskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. Dokumentacja ta była zatem znana obydwu jednostkom orzeczniczym. Z kolei dostarczone przez skarżącą wyniki badań ogólnych, z których nie wynika hipercholesterolemia skarżącej, nie mogły być uwzględnione w toku postępowania, bowiem powstały już po jego zakończeniu.
Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, by kwestionować opinie obu jednostek orzeczniczych. Orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06).
Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, gdy w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.
Nie mogły zatem przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że wydane opinie lekarskie są nierzetelne. Jednostki orzecznicze miały bowiem do dyspozycji całą ówczesną dokumentację medyczną skarżącej. Nie sposób zatem przyjąć, by materiał dowodowy sprawy był niepełny. Nie są zatem zasadne zarzuty skarżącej, że organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Nie można w tej sytuacji stawiać zarzutu Sądowi I instancji, że decyzje te uznał za legalne.
Autor skargi kasacyjnej wskazuje także na uchybienie polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Jednakże aby uchybienie przepisom postępowania mogło zostać uznane za na tyle poważne, by doprowadziło do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji, należy wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżąca, powołując się na okoliczność niedoręczenia jej pełnomocnikowi orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2013 r. czy też wezwania do stawiennictwa na badania, powinna wykazać, że jest to uchybienie tak istotne, że gdyby do niego nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny – dla niej korzystny. Tymczasem nic takiego nie zostało przez skarżącą wykazane. Poza konsekwentnym podnoszeniem tej okoliczności, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Należy zatem podkreślić, że skarżąca stawiła się na badanie, a orzeczenie z dnia [...] listopada 2013 r. wydane zostało przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Nie istniał już zatem tryb weryfikacji tego orzeczenia lekarskiego. Przed wydaniem przez organ I instancji decyzji pełnomocnik skarżącego został poinformowany pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc i z tym orzeczeniem. Samo orzeczenie otrzymała skarżąca, która przecież uczestniczyła w badaniu poprzedzającym jego wydanie. Nie sposób zatem przyjąć, by skarżąca poniosła jakiekolwiek negatywne konsekwencje niedoręczenia jej pełnomocnikowi orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. Nie miło to zatem wpływu na wynik sprawy.
Ta sama argumentacja odnosi się również do zarzutu braku powiadomienia strony (jej pełnomocnika) przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (w trybie art. 10 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego, swoje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w całości oparł o materiał dowodowy zgromadzony przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego. Zatem zaniechanie przez organ II instancji obowiązku z art. 10 k.p.a., choć stanowi uchybienie, nie mogło zostać uznane za mające wpływ na wynik sprawy, skoro sama skarżąca nie potrafiła przekonująco wpływu takiego wykazać.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O odstąpieniu do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.