II OSK 490/07

II OSK 490/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 627/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-12-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 183 par. 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 1, art. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 326 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 627/06 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. uwzględnił skargę H. G. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] sierpnia 2006 r., którą umorzono wszczęte na skutek odwołania skarżącej postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] lutego 2005 r. o nałożeniu na W. W. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Stan sprawy, jak przedstawił go Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, jest następujący.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nakazał W. W. wykonanie w terminie 3 miesięcy następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w P. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem:
- przedłożenie inwentaryzacji instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania oraz opinii technicznej potwierdzającej zgodność wykonania instalacji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej,
- przedłożenie opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych w zakresie przełożenia podłogi drewnianej, wykazującej, że roboty te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
W odwołaniu wniesionym od tej decyzji i późniejszym piśmie procesowym H. G., właścicielka lokalu nr [...] położonego poniżej lokalu nr [...], zakwestionowała zasadność argumentów organu pierwszej instancji dotyczących konstrukcji przegród budowlanych i twierdziła, że przeprowadzone w lokalu nr [...] roboty budowlane bezpośrednio oddziaływały na jej sferę prawną, gdyż zakłócały normalne korzystanie z jej lokalu, jako że związane były z ingerencją w strop pomiędzy obydwoma lokalami. Wskazała, że strop ten pełni podwójną funkcję - dla lokalu nr [...] stanowi sufit, a dla lokalu nr [...] podłogę oraz że do jej lokalu przenikały substancje toksyczne, co wykazała ekspertyza dołączona do akt sprawy. Jej zdaniem roboty budowlane generujące szkodliwe emisje naruszyły więc sferę prawną nieruchomości sąsiedniej i rzeczą organu pierwszej instancji było ustalenie podstawy prowadzonych robót oraz ich prawidłowości. W konkluzji stwierdziła, że jako osoba, której sfera prawna została w opisany sposób naruszona, ma pełne prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej podnosząc, że nie służył jej w postępowaniu administracyjnym status strony z tego powodu, że w zakresie elementów wspólnych nieruchomości nie jest ona uprawniona do występowania w imieniu wspólnoty oraz dlatego, że postępowanie dotyczyło także elementów budynku służących do wyłącznego użytku właściciela (lokatora) mieszkania nr [...].
Na skutek skargi wniesionej na to postanowienie przez skarżącą i P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie II SA/Po 693/05 odrzucił skargę P. G. oraz uwzględniając skargę H. G. uchylił postanowienie z [...] maja 2005 r.
Uzasadniając wyrok sąd wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a.). Nadto wskazał, że rozważając kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony, organ odwoławczy powinien uwzględnić, że w budynku przy ulicy [...] nie ustanowiono zarządu wspólnoty, oraz że skarżąca jest właścicielką lokalu i jej prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, a zatem może być ograniczone tylko w drodze ustawy i to w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem odwołania jest decyzja nakładająca na inwestora (lokatora) określone w niej obowiązki w związku z wykonaniem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. robót budowlanych polegających na demontażu gazowego podgrzewacza wody i zainstalowaniu dwufunkcyjnego kotła gazowego z przeróbką wewnętrznej instalacji gazowej, rozbiórce pieców kaflowych, montażem instalacji c.o. (grzejników i rur), przełożeniu podłogi z desek oraz cyklinowaniu i lakierowaniu tej podłogi.
Następnie stwierdził, że przegrody budowlane takie jak stropy czy też mury oraz urządzenia, jak instalacja gazowa stanowią nieruchomość wspólną, która nie służy do wyłącznego użytku właścicieli lokali.
Wskazał, że do regulacji stosunków pomiędzy właścicielami poszczególnych lokali a wspólnotą ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w art. 21 ust. 1 powołuje zarząd. Również zarząd, w myśl tego przepisu, reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. Zatem, zdaniem organu, w myśl art. 18 i 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, jako powołany do kierowania sprawami wspólnoty w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną, wyłącznie zarząd może w tym zakresie reprezentować wspólnotę na zewnątrz, w tym przed organami administracji publicznej.
Dalej wyjaśnił, że H. G., jako współwłaścicielka lokalu nr [...], nie pełni funkcji zarządu i nie jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Słuszność tego stanowiska potwierdza, zdaniem organu, jej pismo, w którym uzasadnia ona prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym naruszeniem sfery prawnej wskutek niezachowania wymagań w zakresie przepuszczalności przegród stropowych.
Ostatecznie stwierdził, że H. G. nie posiada statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i to zarówno z tego powodu, że w zakresie elementów wspólnych nieruchomości nie jest uprawniona do występowania w imieniu Wspólnoty, jak i dlatego, że postępowanie dotyczy również elementów budynku, które służą do wyłącznego użytku właściciela (lokatora) mieszkania nr [...].
W skardze, jak przedstawił to Sąd pierwszej instancji, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2006 r., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. W ocenie skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, że właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną własność i zarazem współwłaścicielowi nieruchomości wspólnej, w której nie powołano zarządu w myśl art. 21 ustawy o własności lokali, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej w zakresie robót budowlanych, dotyczących nieruchomości wspólnej, przymiot strony może przysługiwać również członkowi wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże on swój indywidualny interes prawny. W ocenie skarżącej inwestycja, której dotyczy sprawa, naruszyła zaś jej interes prawny związany nie tylko z częścią nieruchomości wspólnej, ale i z wyodrębnionym lokalem stanowiącym jej własność, co wynika z faktu, że strop będący przedmiotem postępowania jest sufitem jej lokalu. Ingerencja w ten element skutkująca przedostaniem się niewiadomego pochodzenia substancji trujących w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi bezpośrednio do lokalu skarżącej naruszyła, jak twierdziła, jej prawo własności.
Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli skarżąca twierdzi, że inwestor dokonał robót budowlanych oddziałujących lub ingerujących w strop dzielący lokale nr [...] i [...] (część wspólną budynku) i to w takim zakresie, że wpłynęło to na prawa skarżącej do korzystania z lokalu stanowiącego odrębną własność, to nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącej, że ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym badania prawidłowości takich robót.
Sąd wskazał, że jakkolwiek sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, a wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a., to w konkretnym stanie faktycznym również członek takiej wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania administracyjnego, o ile wykaże swój indywidualny interes prawny.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy reprezentując odmienne stanowisko, nie rozpoznał sprawy merytorycznie, w tym nie ustalił i nie rozważył w jakim zakresie postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego skarżącej.
W konsekwencji tego uznając, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylił.
W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 28 k.p.a. w związku z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zarzucenie organowi jego niezastosowania oraz naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w związku z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawa i wadliwe określenie skutków prawnych wynikających z tego przepisu.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że z zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji zarzucił wnoszącemu skargę kasacyjną naruszenie art. 28 k.p.a. Dalej wskazano jakie są, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przesłanki zastosowania art. 28 k.p.a. i wywiedziono, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., gdyż nie spełniła pierwszej z wymienionych przesłanek, którą jest "istnienie w strukturze administracji publicznej organu (na podstawie normy prawa ustrojowego i prawa materialnego), właściwego w sprawie indywidualnej". Następnie przytoczono poglądy doktryny prawa i orzecznictwa, z których wynika, że pojęcie strony ma charakter obiektywny i winno być powiązane z konkretnym przepisem prawa materialnego i wskazano, że skarżąca, wezwana do wykazania interesu prawnego, wywodziła go z art. 144 i art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ustawy o własności lokali. Analizując te przepisy w kontekście wykonanych robót budowlanych, które polegały, jak przyjęto, na przełożeniu w lokalu nr [...] drewnianej podłogi i jej lakierowaniu, autor skargi kasacyjnej doszedł do wniosku, iż skarżąca ma jedynie interes faktyczny, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym tych robót. W końcu wyjaśniono, że wskazanie skarżącej w tak zwanym rozdzielniku decyzji nie przesądza o uznaniu jej za stronę postępowania administracyjnego.
W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej popadł w sprzeczność. Z jednej strony w petitum skargi kasacyjnej wywodzi, że naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na tym, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi administracji niezastosowanie tego przepisu, z drugiej strony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że naruszenie art. 28 k.p.a. polega na tym, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi administracji naruszenie tego przepisu. Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stosował art. 28 k.p.a. w tym sensie, że oceniał jego zastosowanie przez organ administracji, który właśnie w oparciu o ten przepis uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania i z tego powodu umorzył postępowanie odwoławcze.
Stosując w tym znaczeniu art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu, gdyż trafnie uznał, iż umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z jego naruszeniem.
Jeżeli chodzi o argumenty przytoczone na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej, mające dowodzić, że nastąpiło naruszenie powołanego przepisu, to trzeba wskazać, że ta część uzasadnienia skargi kasacyjnej jest niezrozumiała. Jak to już wskazano, wynika z niej, że autor skargi kasacyjnej upatruje błąd w stosowaniu art. 28 k.p.a. w tym, że uznano, iż skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego, mimo że brak jest "w strukturze administracji publicznej organu (na podstawie normy prawa ustrojowego i prawa materialnego), właściwego w sprawie indywidualnej".
Jeżeli chodzi o dalsze wywody skargi kasacyjnej to wskazać należy, że wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej interes skarżącej jest uzasadniony konkretną normą prawną. Otóż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się, zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Warunki te określił, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.). Niektóre z nich w sposób oczywisty ustalone są w interesie mieszkańców domów wielorodzinnych. Na przykład według § 326 ust. 3 powołanego rozporządzenia w budynku wielorodzinnym izolacja akustyczna stropów międzymieszkaniowych powinna zapewniać zachowanie przez te stropy właściwości akustycznych, o których mowa w ustępie drugim tego paragrafu. Już to jest wystarczające, aby uznać, że istnieje norma prawna uzasadniająca twierdzenie, iż skarżąca ma interes prawny, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy robót budowlanych mających wpływ na strop mieszkania, którego jest właścicielem.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.), to nie jest on trafny, gdyż przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany. Przepis ten reguluje sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej i w żaden sposób nie ogranicza uprawnień jej członków do samodzielnego działania w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą ich własnych interesów prawnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.