II OSK 488/21

II OSK 488/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 678/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-10-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2 pkt 7, 12, art. 1 ust. 3; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 3, art. 19 ust. 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 678/19 w sprawie ze skargi L. O. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gm. C. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 678/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. O. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...], dalej także: "Plan", "zaskarżona uchwała".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) P.p.s.a.:
1. nieważność postępowania poprzez naruszenie art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 P.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), dalej: "Konstytucja RP", i nierozpoznanie sprawy na rozprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie na rozprawie i wyrażeniu sprzeciwu wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne i rozpoznawanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, pod które wskazana skarga nie kwalifikowała się, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do obrony swoich racji;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1, § 2 i § 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej "K.c.", poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie własności bez podstawy prawnej określonej w akcie prawnym rangi ustawowej poprzez aprobatę ustalenia zakazu zabudowy działki [...] położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...], pomimo występującej dotychczas od 50 lat zabudowy tego typu na wskazanych terenach;
3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) w zw. pkt 1 ppkt 1 Załącznika 2 znajdującym się w Dział III Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", gdzie wskazuje się na: "Dążenie do utrzymania obecnego sposobu użytkowania terenów leśnych na zachód od granic Parku w rejonie miejscowości [...]. Dążenie do ograniczenia inwestowania w [...] w zakresie budownictwa letniskowego, mieszkalnego i usługowego poprzez nieuchylenie skarżonej uchwały w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Rada Gminy Chojnice zmienia dotychczasowy sposób użytkowania terenów leśnych z wykorzystania go na potrzeby letniskowe na ziemię rolną, gdzie takie przeznaczenie nie jest realizowane od ponad 50 lat, a ponadto uprawa roli z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu jest bardziej szkodliwa dla środowiska niż działalność letniskowa z istniejącą zabudową kubaturową. Ponadto Sąd I Instancji błędnie ustalił, że na działce [...] istniejąca zabudowa ma charakter samowoli budowlanej, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., o sygn. akt SA/Gd 1458/95, uchylił decyzje stwierdzające samowolę budowlaną i następnie żadne decyzje w tym przedmiocie od 25 lat nie zostały wydane;
4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z pkt 3 lit. a) Załącznika 7 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", który stanowi o: "ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach, których granice biegną: "tiret pierwszy o treści: "od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] w kierunku północnym wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] do brzegu Jeziora [...], załamuje się na wschód, a następnie na północ i biegnie południowym i wschodnim brzegiem Jeziora [...] do najbardziej wysuniętego na północ punktu półwyspu [...], następnie załamuje się na południe i biegnie zachodnim, a następnie południowym brzegiem Jeziora [...] do działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], a następnie wzdłuż zachodniej granicy tej działki do drogi powiatowej nr [...], następnie skręca na zachód i biegnie wzdłuż drogi do punktu początkowego", poprzez przyjęcie że działka należąca do Pani L. O. znajduje się w korytarzu ekologicznym, podczas gdy tak nie jest i ewentualnie może dotyczyć skarżona uchwała ograniczenia nowej zabudowy, a nie nakazania likwidacji istniejącej zabudowy;
5. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) i 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez nieposzanowanie prawa własności skarżącej i nieuchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym aprobatę dla zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości objętych planem, mimo zgłoszonych zastrzeżeń do planu oraz zgodę na nieprzestrzeganie jawności procedur planistycznych poprzez niewytknięcie Radzie Gminy obowiązku przedstawienia radnym zastrzeżeń zgłoszonych przez mieszkańców czy też nierównego traktowania poszczególnych właścicieli działek;
6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego ponad interes prywatny, podczas gdy istniejąca zabudowa letniskowa pozostaje w zgodzie z ochroną środowiskową przewidzianą przez Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", a tym samym brak było podstaw do utrzymania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego "zakaz zabudowy kubaturowej", podczas gdy wymagania środowiskowe przewidują wyłącznie ograniczenie w powstawaniu nowej zabudowy, a w sąsiedztwie zezwala się na tworzenie w strefie objętej korytarzem ekologicznym nowych ośrodków wypoczynkowych komercyjnych typu "Osada [...]", a jednocześnie neguje się istnienie prywatnych domków letniskowych wybudowanych 50 lat temu; wskazane rozstrzygnięcie nie jest spójne i pozostaje w sprzeczności z zasadami zrównoważonego rozwoju gminy czy też zasadą proporcjonalności.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu składowi WSA w Gdańsku z nakazaniem mu przeprowadzenia rozprawy, zasądzenie od Rady Gminy Chojnice zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych na rzecz skarżącej, w tym: zwrotu opłat sądowych 2 x 300zł, zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17zł, kosztów doręczenia korespondencji 17,70 zł (5,90zł x 3 szt.) zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym wg sześciokrotności stawki 2.880 zł (WSA) + 1.440 zł (NSA) bądź wg zestawienia przedłożonego przez pełnomocnika na ostatniej rozprawie przed wydaniem wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania poprzez naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 119 P.p.s.a. w związku z art. 45 § 1 (powinno być: art. 45 ust. 1) Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie sprawy na rozprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie na rozprawie i wyrażenie sprzeciwu wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (patrz: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSA i wsa 2021/3/35).
Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając dopuszczalność rozpoznania sprawy ze skargi na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie można abstrahować od tego, że ustawodawca nie wyklucza, nawet w stanach zwyczajnych, rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na posiedzeniach niejawnych.
Skarżąca nie została pozbawiona prawa do obrony. Skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne nastąpiło po dwukrotnym odwołaniu rozprawy. Skarżąca nie została zatem postawiona w sytuacji nagłej konieczności dostosowania się do sytuacji procesowej uwarunkowanej trwającą pandemią. Miała czas na sformułowanie dodatkowej, uzupełniającej skargę argumentacji, w formie pisma procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka forma przedstawienia i uzupełnianie argumentacji prawnej i faktycznej swego stanowiska, także w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego, z uwagi na charakter kontroli sądowej aktów normatywnych, umożliwia obronę praw strony.
Nie zachodzą także okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 4 i 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1, § 2 i § 3 Konstytucji, w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej: "K.c.", poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie własności bez podstawy prawnej określonej w akcie prawnym rangi ustawowej, poprzez aprobatę ustalenia zakazu zabudowy działki [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...], pomimo występującej dotychczas od 50 lat zabudowy tego typu na wskazanych terenach.
Uprawnienia właścicielskie, zagwarantowane konstytucyjnie, szczegółowo określone w art. 140 K.c., nie mają charakteru absolutnego. Doznają ograniczeń m.in. w drodze przyznania gminom kompetencji planistycznej, poprzez prawo do ustalania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", w zakresie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, znajdują umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Także ustrojowa kompetencja gminy do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego charakter aktu prawa miejscowego jest bezdyskusyjna. Znajduje umocowanie w art. 163, art. 164 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 506).
Czym innym jest zastrzeżenie, że ograniczenia nie mogą prowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego gminy wynikającego z jej kompetencji planistycznej i muszą odpowiadać wymogom z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie legalność, także z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przeznaczenia części działki nr [...] na teren rolniczy z zakazem zabudowy, jest przedmiotem dalszych rozważań.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie przyrody", w zw. pkt 1 ppkt 1 Załącznika 2 ,znajdującym się w Dziale III Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie".
Wykładnia jest procesem ustalania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem opis naruszenia nie wskazuje na czym polega błędne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji powołanych norm art. 19 ust. 5 oraz pkt 1 ppkt 1 Załącznika 2, znajdujących się w Dziale III rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie". Opis naruszenia analizowanego zarzutu nawiązuje do okoliczności faktycznych, mających wykazać, że w zaskarżonej uchwale oraz w konsekwencji w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, niewłaściwie zastosowano powołane przepisy.
Okoliczności te to: dotychczasowy sposób użytkowania terenów leśnych wykorzystywanych na potrzeby letniskowe, nierealizowanie przeznaczenie rolnego od 50 lat, większa szkodliwość uprawy roli z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu dla środowiska, niż działalności letniskowej z istniejącą zabudową kubaturową, uchylenie wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Gd 1458/95 decyzji stwierdzających samowolny charakter zabudowy istniejącej na działce nr [...] i niewydanie od 25 lat żadnych decyzji w tym przedmiocie.
Omawiana podstawa kasacji, poprzez sprzeczność wskazanego rodzaju naruszenia oraz opisu naruszenia, jest zatem skonstruowana wadliwie.
Biorąc pod uwagę treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie kasacji, możliwe jest odniesienie się do zarzutu. Przed tym odniesieniem się konieczne jest jednak podkreślenie, że o przeznaczeniu terenów w planie miejscowym decyduje szereg okoliczności faktycznych i prawnych, odnoszących się do wymagań zawartych m.in. w przepisach art. 1 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wola wspólnoty samorządowej artykułowana w formie norm prawa miejscowego przez organy gminy, wyposażone w kompetencję planistyczną.
Konieczne jest zastrzeżenie, że nie można utożsamiać zasad przeznaczenia terenu w planie miejscowym, których istotne naruszenie skutkuje nieważnością ustaleń planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), z celowością przeznaczenia terenu na określone cele, która to celowość pozostaje poza kontrolą sądową.
Sąd pierwszej instancji obszernie przedstawił reguły konstytucyjne i ustawowe, według których, władztwo planistyczne może być realizowane z uwzględnieniem równoważenia interesów publicznych i prywatnych. Zwrócił także uwagę na znaczenie, w niniejszej sprawie, norm szeroko rozumianego prawa ochrony przyrody i prawa ochrony środowiska.
Do tych norm należy powołany w analizowanej podstawie kasacji (zarzut materialny nr 2) przepis art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.
Przed dalszymi uwagami zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie przyrody, cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
W myśl art. 19 ust. 5, minister właściwy do spraw środowiska ustanawia, w drodze rozporządzenia, plan ochrony dla parku narodowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu lub odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody, uwzględniając konieczność dostosowania działań ochronnych do celów ochrony parku narodowego. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody.
Przepis ten został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany właściwie. Sąd uznał bowiem, że w ramach badania legalności uchwały należy rozważyć, czy Plan uwzględnia, w odniesieniu do działki nr [...], unormowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie".
W opisie naruszenia skarżąca przytoczyła fragment Załącznika 2 pkt III do rozporządzenia. Natomiast unormowania 2 pkt III, a także załącznika nr 7 zostały obszerniej przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 20).
Warto nadto zaakcentować określone w Załączniku nr 7, zawierającym ustalenia przewidziane do wprowadzenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych wskazanie m.in. eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, w tym ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych.
W załączniku nr 2 w pkt III zidentyfikowano zagrożenia zewnętrzne dla Parku, m.in. postępującą izolację Parku od przyrodniczego otoczenia w wyniku presji urbanizacji na terenie otuliny Parku, zanieczyszczenia powietrza, gleb i wód, wskazując jako sposób jej eliminacji i ograniczenia zagrożenia i jego skutków, dążenie do utrzymania aktualnego sposobu użytkowania enklaw gruntów niebędących własnością Skarbu Państwa znajdujących się wewnątrz Parku, dążenie do utrzymania aktualnego sposobu użytkowania terenów leśnych na zachód od granic Parku w rejonie miejscowości [...] oraz dążenie do ograniczenia inwestowania w [...] w zakresie budownictwa letniskowego, mieszkalnego i usługowego.
Jeśli chodzi o utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania (załącznik 2.III), konieczne jest podkreślenie, że chodzi o legalny sposób użytkowania. Ze zgromadzonych materiałów planistycznych wynika zaś, że działka nr [...] we wskazanej części w ewidencji gruntów i budynków ma oznaczenie R – grunty orne i Br – grunty rolne zabudowane.
Oceniając zastosowanie się Gminy do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" nie można pomijać unormowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą nr XXV/417/2017, z dnia 9 sierpnia 2017 r. Jest to pozostający w obrocie prawnym akt normatywny niebędący aktem prawa miejscowego, ale istotny z uwagi na treść art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dla ustalania przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z poprzedzających uwag, Załącznik nr 7 do rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", zawiera ustalenia przewidziane do wprowadzenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych.
Działka nr [...] została zaliczona w Studium do strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem C – strefa atrakcyjna przyrodniczo i krajobrazowo, podstrefa C1a – podstrefa miejscowości [...] i [...] – uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej. W strefie C, obejmującej cenny przyrodniczo, intensywnie użytkowany rekreacyjnie, o dużym nacisku inwestycyjnym teren, wskazano, że rejony rekreacyjne (zespoły zabudowy letniskowej i ośrodki wypoczynkowe) wymagają poprawy jakości zainwestowania w zakresie bazy noclegowej i infrastruktury technicznej, a także likwidacji zainwestowania substandardowego oraz rewaloryzacji technicznej (w zakresie ochrony środowiska) i architektonicznej (estetyzacja krajobrazu). Ze względu na duży nacisk inwestycyjny, wiele terenów wymaga wprowadzenia zakazu zabudowy.
Miejscowość [...] zaliczono do terenów, dla których należy sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając go jako "ważny dla rozwoju funkcji rekreacyjnych, usługowych, turystycznych, oznaczony cyfrą "IV" w celu uporządkowania i kontroli zainwestowania. W pkt 2.14. Studium miejscowości [...] i [...] określono jako obszary wskazane do rehabilitacji, które wymagają uporządkowania chaotycznej zabudowy oraz estetyzacji zabudowy rekreacyjnej.
W Studium wskazano, że ze względu na występujący w północnej części gminy [...] konflikt funkcji turystycznej i prawnej ochrony przyrody w otoczeniu Parku Narodowego "Bory Tucholskie", zadaniem planowania przestrzennego jest zharmonizowanie zagospodarowania turystycznego oraz form i natężenia użytkowania turystycznego terenu. W pracach planistycznych konieczne jest uwzględnienie w szczególności następujących zagadnień: niedopuszczenie do nadmiernego obciążenia turystycznego środowiska przyrodniczego (prowadzi to do jego dewaloryzacji i utraty wartości, które były podstawą rozwoju funkcji turystycznej), efektywna ochrona przyrody, preferencje w zagospodarowaniu turystycznym dla obiektów ogólnodostępnych, estetyzacja krajobrazowa zainwestowania. W planach miejscowych uwzględniać należy lokalne i ponadlokalne (korytarze ekologiczne) uwarunkowania przyrodnicze oraz wartości środowiska kulturowego.
W zakresie zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, wskazano, że szczególne znaczenie ma utrzymanie połączeń ekologicznych Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborskiego Parku Krajobrazowego i Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego z otoczeniem.
Stwierdzono, że zabezpieczenie trwałego ekologicznie i efektywnego ekonomicznie użytkowania przyrodniczych walorów rekreacyjnych w gminie [...] wymaga m.in. odciążenia terenów nadmiernie eksploatowanych, zwłaszcza w obrębie i w pobliżu terenów poddanych szczególnym formom ochrony przyrody i krajobrazu, w tym ograniczania i eliminowania wszelkich form zagospodarowania i użytkowania, które bezpośrednio lub pośrednio powodują obniżanie jakości zasobów przyrodniczych i wzrost presji na przyrodę PNBT, ZPK ([...] aktualnie i [...] potencjalnie) jako główne, konfliktowe wobec PNBT rejony zainwestowania rekreacyjnego w jego bezpośrednim sąsiedztwie) – przebudowa lub eliminacja części bazy rekreacyjnej.
Wskazano, że wszelkie kubaturowe zainwestowanie rekreacyjne powinno być lokalizowane na terenach o umiarkowanych spadkach (wartość progową stanowi 10 o), w pobliżu brzegów jezior o dobrej dostępności (nie bliżej, niż 100 m od brzegu) oraz powinno spełniać kryteria neutralności krajobrazowej i normy w zakresie infrastruktury technicznej ochrony środowiska (gospodarka wodno-ściekowa, proekologiczne źródła ogrzewania itp.).
To ostatnio przywołane ustalenie Studium jest rezultatem uwzględnienia położenia stref C1 i C2 oraz ich podstref na obszarze Zaborskiego Parku Krajobrazowego. Według rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych.
Unormowanie to, w świetle postanowienia § 6 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1459), zostało, co do zasady, ponowione w przepisach tej uchwały. Według w § 3 pkt 7, w wersji obowiązującej na skutek § 1 pkt 1 uchwały nr 264/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. (Pomor.16.2947), na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku zakaz, z § 3 pkt 7, nie dotyczy:
1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;
2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;
3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;
4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.
W skardze oraz w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zachodziły, w odniesieniu do terenu 2 R, okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego,
Ponadto, przeznaczenie terenu działki: 2 R – cele rolnicze w części zachodniej, 4 RM – zabudowa zagrodowa i 5 MN/U – zabudowa mieszkaniowo usługowa, było rezultatem wypowiedzi organów specjalistycznych zawartych w: prognozie oddziaływania na środowisko, dla którego podstawę stanowiło opracowanie ekofizjograficzne z 2016 r. i w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z dnia 15 stycznia 2019 r. o uzgodnieniu projektu Planu miejscowego.
Z Prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że tereny objęte opracowaniem położone są w obszarze o ponadregionalnych walorach przyrodniczych, które odgrywają stabilizującą rolę w krajowych i europejskich strukturach i powiązaniach ekologicznych. Zwrócono uwagę na faunę i florę występującą na wskazanym obszarze zaznaczając, że jest on miejscem niezwykle ważnym dla zwierząt, w tym tych objętych ochroną, zarówno ze względów żerowych, jak i lęgowych. Warunkiem ochrony gatunków jest zachowanie miejsc ich naturalnego występowania, a więc ochrona siedlisk i ekosystemów z całym ich bogactwem i zmiennością. Ważne przy tym jest zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy nimi, zapewniających możliwość przemieszczania się gatunków i wymiany genów. Z tego powodu tak istotne jest zachowanie ciągów migracyjnych pozwalających na swobodne przemieszczanie się zwierząt. Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierzętom zamieszkującym Park, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. W związku z tym wskazano, że zasadne jest, aby unikać zainwestowania w bezpośrednim sąsiedztwie z linią brzegową Jeziora [...] oraz w szczególności grodzenia dostępu do jeziora. W celu ochrony walorów krajobrazowych analizowanego terenu zaleca się aby projektowaną zabudowę lokalizować jedynie w miejscach, w których ona już występuje, jednocześnie wprowadzając zakazy zabudowy kubaturowej w rejonie istniejącego korytarza ekologicznego (jednostki 3 ZL i 2 R) oraz terenu leśnego w jednostce 20 ZL. Jednostki te zalecono pozostawić niezainwestowane wraz z pozostawieniem istniejącego drzewostanu i dopuszczeniem wyłącznie niezbędnych cięć pielęgnacyjnych. Tereny 2 R o funkcji rolniczej i 3 ZL o funkcji leśnej z zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej uznano za pełniące bardzo ważną rolę dla zapewnienia równowagi biologicznej w środowisku.
Przeznaczenie w Planie części działki na teren rolniczy 2 R oraz zakaz zabudowy kubaturowej w tej jednostce planistycznej odpowiadają zatem wskazaniom zawartym w treści Prognozy oddziaływania na środowisko odnoszącej się do spornego terenu, położonego w rejonie istniejącego korytarza ekologicznego i w sąsiedztwie Jeziora [...].
Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia o uzgodnieniu projektu Planu miejscowego, z dnia 15 stycznia 2019 r., Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wskazał, że tereny objęte Planem, poza działkami nr [...], [...] i [...] znajdującymi się w korytarzu ekologicznym, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie na obszar Parku Narodowego "Bory Tucholskie" należy użytkować zgodnie z ich przeznaczeniem wykazanym w rejestrze gruntów, w związku z położeniem tego obszaru w strefie C1a, dla której zapisano potrzebę uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej (cz. 2 Kierunki, Studium). Wskazano, że należy dążyć do zachowania dotychczasowych sposobów użytkowania terenów rolniczych oraz do ograniczania, a nawet likwidacji już istniejących barier antropogenicznych, do których należą m.in. ogrodzenia, które uniemożliwiają przemieszczanie się zwierząt. Zalecono dostosować skalę planowanych przedsięwzięć do chłonności rekreacyjnej terenu i ograniczenie antropopresji, ze względu na bliskość Parku Narodowego i istniejące korytarze ekologiczne.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że wprowadzenie na części działki nr [...] funkcji rolniczej w pełni zrealizowało wiążące zalecenie Dyrektora Parku Narodowego do pozostawienia w strefie C1a użytkowania zgodnego z przeznaczeniem wskazanym w rejestrze gruntów. Ze zgromadzonych materiałów planistycznych wynika bowiem, że działka nr [...] we wskazanej części w ewidencji gruntów i budynków ma oznaczenie R – grunty orne i Br – grunty rolne zabudowane.
Pozostawienie na tym terenie funkcji rolniczej potwierdza więc jej dotychczasowe przeznaczenie ewidencyjne, które ze względów ochrony przyrody jest przeznaczeniem pożądanym.
W tych okolicznościach faktyczny sposób użytkowania części działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej Jeziora [...] polegający na korzystaniu z nielegalnej, nieewidencjonowanej zabudowy rekreacyjnej, nie zasługiwał na ochronę prawną w procedurze planistycznej. Plan miejscowy nie jest bowiem narzędziem do sankcjonowania nielegalnych, historycznych zaszłości inwestycyjnych, choćby nawet trwały od wielu lat. Z tego powodu również wprowadzenie w strefie 2 R zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej nie narusza interesu prawnego skarżącej w sposób, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z porządku prawego, albowiem faktyczny sposób zagospodarowania tej części działki nr [...] nie wpisuje się w ład przestrzenny, którego kształt jest wynikiem założeń określonych w Studium oraz wymogów ochrony przyrody.
Odnosząc się do kwestii legalności istniejących obiektów letniskowych istniejących na działce nr [...], należy stwierdzić, że zarzut w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z obszernym wywodem Sądu pierwszej instancji wskazującym na przyczyny dla których ustalono, że obiekty te nie zostały wybudowane legalnie.
Przypomnieć najpierw należy, że wskazana działka oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolami: R – grunty orne, Br - grunty rolne zabudowane, Ls – lasy oraz Bi – inne tereny zabudowane. Zgodnie ze stanem ewidencji gruntów i budynków aktualnym w dacie procedowania Planu w części wschodniej działki nr [...] usytuowane są budynki mieszkaniowe i gospodarcze. W części zachodniej działki zlokalizowane są natomiast obiekty budowlane o funkcji rekreacyjnej, nieujawnione w ewidencji gruntów i budynków, oznaczone na mapie symbolem "bne".
Według WSA, z dokumentów dołączonych do skargi, w tym z treści przedłożonych kopii pism i decyzji administracyjnych dotyczących obiektów rekreacyjnych zlokalizowanych na działce skarżącej o aktualnym nr [...] wynika, że obiekty te wzniesiono nielegalnie, czyli bez prawem wymaganej akceptacji właściwego organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność tę potwierdza zarówno treść ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego zawartych w decyzjach orzekających rozbiórkę w odniesieniu do obiektów użytkowanych przez W. S. i R. N., jak również ich pisemne stanowisko wyrażone w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1995 r., której kopię dołączono do skargi (k. 80-83 akt sądowych). Sąd wskazał przy tym, że w decyzji z dnia 4 listopada 2005 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 4 marca 2005 r. orzekającą rozbiórkę w odniesieniu do obiektu letniskowego R. N., pomimo dostrzeżonych uchybień, organ wyraźnie potwierdził wybudowanie tego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
Skarżąca nie podważyła ustaleń WSA, według których, lokalizacja zabudowy letniskowej na działce o aktualnym nr [...] nie była dopuszczalna w świetle poprzednio obowiązujących regulacji planistycznych. Plany miejscowe obowiązujące na tym terenie na przestrzeni lat 1987 – 1991 przewidywały teren usług sportów, lokalizacji przystani sportów wodnych bądź teren zieleni niskiej i upraw polowych, konsekwentnie i nieprzerwanie przeznaczając istniejącą nielegalną zabudowę letniskową do likwidacji z propozycją dyslokacji na tereny wyznaczone na ten cel. W Studium natomiast w strefie C, w której położona jest działka nr [...], przewidziano w ramach poprawy jakości zainwestowania likwidację zainwestowania substandardowego.
W konsekwencji należy zatem zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem którego, dokonując przeznaczenia działki skarżącej o nr [...] pod trzy różne strefy funkcyjne, tj.: 2 R – tereny rolnicze w części zachodniej oraz 4 RM – zabudowa zagrodowa i 5 MN/U zabudowa mieszkaniowo – usługowa w części wschodniej, organ uchwałodawczy gminy w sposób proporcjonalny wyważył interes prywatny skarżącej z interesem publicznym wyrażającym się w potrzebie ochrony środowiska oraz zrealizował cel Planu w postaci zabezpieczenia ładu przestrzennego na tym terenie, czym w pełni zadośćuczynił wymogom art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób jego zagospodarowania i korzystania organ uwzględnił istniejący, legalny sposób zainwestowania działki nr [...], której część wschodnia, o ewidencyjnym przeznaczeniu oznaczonym symbolami R, Br, Lz i Bi, uzasadniała zachowanie funkcji zabudowy zagrodowej związanej z działalnością rolniczą oraz zabudowy mieszkaniowej z usługami w pierzei drogi publicznej z określonymi zasadami kształtowania zabudowy oraz wskaźnikami zagospodarowania terenu. W ten sposób prawidłowo zabezpieczono interes prawny skarżącej wywodzony z własności działki nr [...], stanowiącej obszar o zróżnicowanych wymogach środowiskowych.
Specjalistyczne dokumenty środowiskowe, wykorzystane w kontrolowanej procedurze planistycznej, dopuszczały tego rodzaju zainwestowanie, które stanowi wyraz pogodzenia różnorodnych potrzeb właściciela nieruchomości z interesami ochrony środowiska.
Nadto, przyjęte rozwiązania planistyczne dla działki nr [...] realizują wytyczne określone w Studium czyniąc zadość dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p. warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).
Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium.
Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).
W niniejszej sprawie przyjęte w § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a Planu, w odniesieniu do części działki nr [...] rolnicze użytkowanie terenu, zgodne z przeznaczeniem ewidencyjnym, z wymogami aktów z zakresu ochrony przyrody (rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku Narodowego "Bory Tucholskie", uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego), z wymaganiami ochrony środowiska (Prognoza oddziaływania na środowisko), jest jednocześnie zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Stwierdzenie to dotyczy także zawartego w § 11 ust. 2 pkt 2 Planu zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej.
Nie jest zasadny zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Wbrew opisowi naruszenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, co wynika także z poprzedzających rozważań, że działka nr [...], podobnie jak cały obszar objęty granicami Planu, położony jest w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (z wyjątkami w postaci obszarów, które położone są w granicach samego Parku Narodowego), w Zaborskim Parku Krajobrazowym, w Obszarze Natura 2000 Wielki Sandr Brdy PLB 22001 oraz w Obszarze Natura 2000 Sandr Brdy PLH220026, co w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Dodatkowo, działka ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie korytarza ekologicznego stanowiącego ważny łącznik terenów Parku Narodowego z obszarami cennymi przyrodniczo.
Z powyższych ustaleń i rozważań wynika, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieposzanowanie prawa własności skarżącej. Dokumentacja planistyczna przedłożona przez Gminę nie potwierdza tezy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez zgodę na nieprzestrzeganie jawności procedur planistycznych poprzez niewytknięcie Radzie Gminy obowiązku przedstawienia radnym zastrzeżeń zgłoszonych przez mieszkańców, czy też nierównego traktowania poszczególnych właścicieli działek.
Jak wynika z Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...]), uwagi do projektu Planu zostały przez Radę Gminy rozpatrzone.
Nierówne traktowanie właścicieli działek jest zagadnieniem z zakresu sposobu realizowania przez Gminę władztwa planistycznego. Zarzut nierównego traktowania został skonkretyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przeznaczenie terenów innych, niż działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej, nie jest objęte zakresem niniejszej sprawy. Nawiązując do tego zagadnienia można jednak skonstatować, że określone przez Plan przeznaczenie zakwestionowanych w niniejszym zarzucie terenów to przeznaczenie w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – na których wskazane osoby wybudowały domy jednorodzinne. Tymczasem takie jest zaś przecież również przeznaczenie części działki nr [...].
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i prywatnego. Skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tej części Planu, która przeznacza określone tereny na działalność ośrodków wypoczynkowych komercyjnych typu "Osada [...]". W rezultacie nie może skutecznie kwestionować zgodności tego przeznaczenia z prawem, w tym z normami środowiskowymi i przyrodniczymi.
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).
Należy odróżnić dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają.
Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności w sposób dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).
Dodać można, że w opisie naruszenia nie określono numeru działki na której ustalono zakwestionowane przeznaczenie pod ośrodek wypoczynkowy. W uzasadnieniu wskazano nr [...], a zatem do tego terenu można odnieść zapisy Studium, które w odniesieniu do istniejących ośrodków wypoczynkowych dopuszczają przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także niezbliżania zabudowy do brzegów wód.
Brak interesu prawnego skarżącej w tym zakresie nie oznacza braku możliwości badania zgodności z prawem unormowań Planu. Jest to jednak kompetencja organu nadzoru, a nie środka prawnego o charakterze skargi powszechnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.