Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 467/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 467/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 282/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 282/23 w sprawie ze skargi T. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 282/23, oddalił skargę T. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ww. decyzją, podjętą po rozpatrzeniu odwołania T. G. – dalej: "skarżący" od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 26 października 2022 r., Nr [...], odmawiającej ustalenia - na rzecz T. G. i B. G. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej wraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na części działki nr [...], obręb Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że co do zasady nie odnoszą się one do pierwszoinstancyjnego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz do procedury utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Kwestionowanie tej procedury, czy samej gminnej ewidencji zabytków, nie może jednak odbywać się w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli T. G. i B. G.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Jak wskazano w uzasadnieniu powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak uzgodnienia projektu decyzji z organem konserwatorskim. Poddanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przeprowadzanej w odrębnym trybie ocenie profesjonalnego podmiotu, wyklucza w tym zakresie dokonywanie samodzielnych ustaleń przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne. Również ocena legalności przez sąd administracyjny wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji jest wykluczona, podobnie zresztą jak ocena legalności ujęcia działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r., czego domagają się skarżący – podlegać one bowiem mogą takiej ocenie, ale w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący z takiej możliwości skorzystali, zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. (wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., VII SA/Wa 2319/22 skarga została oddalona), jak również postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności poprzednio wydanego przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowienia z dnia 17 września 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – dalej: "DWKZ", z dnia 6 kwietnia 2021 r. Nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], obręb Z., przy ul. [...] we Wrocławiu (skarga wyrokiem z dnia 20 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1525/22 została również oddalona). Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, art. 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 107 § 1 pkt 4, art. 80 oraz art. 14 § 1 (art. 14 § 1a) K.p.a. nie mogły zostać przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione.
Sąd meriti zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest na obszarze i w granicach historycznego układu urbanistycznego osiedla Z., ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia 24 listopada 2014 r. Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. DWKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że inwestycja w przedstawionym kształcie nie jest możliwa do zaakceptowania na terenie zabytkowego osiedla Z., ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W dalszej kolejności DWKZ zauważył również, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. Nr [...] odmówił już uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dla analogicznej inwestycji na rzecz tego samego inwestora, zaś organ wyższej instancji podzielił jego stanowisko i argumentację. Parametry zapisane w obu projektach decyzji w całości się pokrywają, zaś przepisy w zakresie ochrony zabytków oraz standardy polityki konserwatorskiej realizowanej przez DWKZ nie zmieniły się. Dlatego stanowczy sprzeciw organu ochrony zabytków wobec planowanej lokalizacji drugiego budynku mieszkalnego w tylnej części nieruchomości nr [...], kosztem ogrodu towarzyszącego zabytkowej willi na terenie historycznego, międzywojennego osiedla Z., pozostaje aktualny. Swoje stanowisko organ konserwatorski szeroko uzasadnił koniecznością zachowania zabytkowego krajobrazu kulturowego Wrocławia dla następnych pokoleń oraz możliwością jego przyszłej rewaloryzacji. DWKZ podkreślił przy tym, że zgodnie z zachowanym historycznym sposobem zagospodarowania na tym terenie, w strefie rekreacyjnej, ogrodowej dopuszczalna jest jedynie zabudowa uzupełniająca, pomocnicza wobec budynku głównego (np. warsztat, altana, magazyn), natomiast wprowadzenie kolejnego budynku wewnątrz bloku zabudowy, którego znaczną część nadal stanowi zieleń komponowana, oznaczałoby zgodę na dalszą destrukcję zabytkowego układu funkcjonalno-przestrzennego założenia, które podlega ochronie konserwatorskiej.
Sąd Wojewódzki podniósł także, że w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej włączenie karty adresowej danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa możliwe jest kwestionowanie legalności czy zasadności tej czynności w odrębnym postępowaniu. Z tej możliwości skarżący zresztą skorzystał, składając skargę na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ujęcia należącej do niego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. sygn. IV SA/Wr 371/21. Czynienie więc w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zarzutów odnośnie prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadne są zatem zarzuty podważające kompetencję organów ochrony zabytków do orzekania w rozpoznawanej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 ust. 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej z zastosowaniem środków określonych w ustawie - poprzez zignorowanie zarzutu skarżącego, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na rzekomo dokonaną przez Prezydenta Wrocławia czynność ujęcia obszaru "Historyczny układ urbanistyczny osiedla [...] we Wrocławiu" (dalej jako "[...]") w jakiejkolwiek konkretnej dacie dziennej i przez to wadliwe ustalenie, iż jakoby działka skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia w nieokreślonej dacie, czynnością nieokreślonej osoby, gdy żaden dokument w aktach sprawy nie potwierdza dokonania takiej czynności przez Prezydenta Wrocławia w jakiejkolwiek dacie dziennej, a na mocy art. 14 § 1 ( art. 14 § 1a po nowelizacji) K.p.a. Prezydent Wrocławia zobowiązany był i jest załatwiać sprawy ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków pisemnie, a brak takiego udokumentowania dowodzi braku dokonania takiej czynności;
2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 ust. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe zbadanie i zdawkowe odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., a to w ten sposób, że:
- Sąd nie odniósł się do faktu, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego na okoliczność daty, w jakiej rzekomo działka skarżącego miała zostać ujęta w gminnej ewidencji zabytków poprzestając na stwierdzeniu, iż jakoby została ujęta. Sąd owej daty nie ustalił, bo taka data nie istnieje;
- Sąd nie odniósł się do faktu, że organy uznały ujęcie [...] w gminnej ewidencji zabytków za fakt udowodniony, gdy organy nie przedstawiły żadnego dowodu na dokonanie przez Prezydenta w jakiejkolwiek rozsądnej dacie dziennej czynności urzędowych, które są niezbędne dla formalnego ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków. Utworzenie w 2014 r. gminnej ewidencji zabytków, utworzenie w 2017 r. karty adresowej [...] i opublikowanie w 2020 r. przez A. C. w BIP pozaprawnej listy w żaden sposób nie dowodzą, iżby w jakiejkolwiek dacie dziennej Prezydent Wrocławia wykonał czynność sprawdzenia karty adresowej i czynność włączenia tej karty do zbioru sprawdzonych kart gminnej ewidencji zabytków. Treść zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r. o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków dowodzi, że tym Zarządzeniem, w tym dniu, Prezydent Wrocławia żadnego obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie ujął;
- Sąd nie odniósł się do faktu, że ustalając "okoliczność" rzekomego ujęcia Z. w gminnej ewidencji zabytków organy oparły się na "dowodach" w postaci dokumentów, które zaistnienia takiej okoliczności w jakiejkolwiek konkretnej dacie dziennej nie wykazują;
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, iż organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi w postaci braku istnienia pisemnego potwierdzenia (choćby w zdawkowej formie) dokonania przez upoważnioną do tego przez Prezydenta Wrocławia osobę, w jakiejkolwiek konkretnej dacie dziennej, wymaganych w § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – dalej: "MKiDZ", czynności skutkujących ujęciem [...] w gminnej ewidencji zabytków;
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, że organy nie wykonały obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - nie ujawniły skarżącemu w toku postępowania, ani w uzasadnianiu wydanych decyzji, w jakiej to niby dacie dziennej PW miał wykonać wymagane w § 18 rozporządzenia MKiDZ czynności skutkujące ujęciem [...] w gminnej ewidencji zabytków;
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, że organy nie wykonały obowiązku zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bo uniemożliwiły Skarżącemu udziału w przeprowadzeniu dowodu na okoliczność ustalenia, czy w jakiejś konkretnej dacie dziennej PW dokonał wymaganych w § 18 rozporządzenia MKiDZ czynności skutkujących ujęciem [...] w gminnej ewidencji zabytków. Prezydent Wrocławia uniemożliwił skarżącemu udział w takiej czynności dowodowej, bo dowodu na taką okoliczność Prezydent w ogóle nie przeprowadził. Urzędnicy ustnie informowali skarżącego, że okoliczność rzekomego ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków ustalili oni w oparciu o treść listy opublikowanej w 2020 r. w BIP przez A. C., ale nie odważyli się jawnie wskazać w uzasadnieniu decyzji na ten absurdalny "dowód";
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, iż organy naruszyły art. 76 § 1 K.p.a. przyjmując, że opublikowana w BIP przez A. C. pozaprawna lista ma moc dowodową dokumentu urzędowego, gdy jest to jedynie dokument pomocniczy, którego treść powinna być weryfikowalna w oparciu o treść urzędowych dokumentów źródłowych. Niestety nie istnieją źródłowe dokumenty urzędowe, które powinny potwierdzać dokonanie przez Prezydenta Wrocławia ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków z konkretną datą dzienną;
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, iż organy naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. uchylając się od przesłuchania w charakterze świadka A. C., której autorstwa plik ma być w tej sprawie "dowodem" na rzekome ujęcie [...] w gminnej ewidencji zabytków. Organy uchyliły się zatem od ustalenia, na jakiej podstawie A. C. umieściła w BIP taką fałszywą informację;
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, że organy naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. uchylając się od przesłuchania w charakterze świadka M. W. - MKZ, której twierdzenia o rzekomym ujęciu [...] w gminnej ewidencji zabytków z datą 24 listopada 2014 r. są podstawą nadal podtrzymywanego, w oczywisty sposób absurdalnego "stanowiska organu";
- Sąd nie odniósł się do zarzutu, że organy naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. uchylając się od włączenia do materiału dowodowego wydruku z pliku opublikowanego w 2020 r. w BIP przez A. C., gdy ten prywatny dokument był podstawą błędnych ustaleń organu w tej sprawie.
3. naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania przewidzianego ustawą środka w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności Prezydenta Wrocławia przekazania projektu decyzji do uzgodnienia przez DWKZ, gdy w treści pisma przewodniego Prezydenta w oczywisty sposób przekazał błędne informacje w dokumencie urzędowym stwierdzając, że jakoby działka skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków opublikowanej w BIP. Tej błędnej i bezpodstawnej informacji PW nie sprostował do dnia wydania decyzji. Na tej błędnej informacji DWKZ oparł błędne ustalenie kompetencji tego organu w tej sprawie. Oczywiste w tej sprawie jest to, że w BIP A. C. opublikowała plik mający jakoby zawierać listę obszarów ujętych przez PW w gminnej ewidencji zabytków. Lista ta nie jest gminną ewidencją zabytków wskazaną w art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a umieszczenie [...] na tej liście przez A. C. w 2020 r. nie może być uznane za ujęcie [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków przez Prezydenta Wrocławia. Wskazuję, że sama czynność A. C. wpisania [...] w 2020 r. na listę opublikowaną przez nią w BIP nie może być uznana za dokonanie przez PW czynności urzędowej ujęcia tego obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł owo poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, musiałby zaskarżoną decyzję uchylić wskazując, że w ponownym postępowaniu Prezydent Wrocławia powinien ponownie ustalić w oparciu o pisemne dowody, czy w jakiejś konkretnej dacie dziennej już dokonał czynności sprawdzenia i czynności włączenia karty adresowej Z. do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków, nie poprzestając na ustaleniu, że A. C. w 2020 r. wpisała [...] na listę opublikowaną przez nią w BIP, aby ponownie ustalić, czy z jakąś konkretną datą dzienną DWKZ już nabył kompetencje do uzgadniania decyzji lokalizacyjnych w tej sprawie.
4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze, albowiem skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji brak wykazania dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, że [...] zostało już ujęte w gminnej ewidencji zabytków w jakiejś konkretnej dacie dziennej i wadliwe przyjęcie tej okoliczności przez organ za okoliczność udowodnioną bez wskazania dowodów, na których organ się oparł ustalając tę okoliczność, natomiast Sąd wadliwie odczytał ten zarzut jako zarzut wadliwego dokonania przez Prezydenta Wrocławia tej czynności, aby stwierdzić, że zaskarżanie takiej czynności Sąd nie może badać w tym postępowaniu. Sąd błędnie stwierdził, iż jakoby zarzuty Skarżącego miały koncentrować się na: "kwestionowaniu faktu uznania osiedla Z. za historyczny układ urbanistyczny i jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków". Bezsprzecznie w 2015 r. DWKZ uznał obszar: "Historyczny układ urbanistyczny osiedla [...] we Wrocławiu" za odpowiedni do ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bowiem w dacie X 2015 r. sporządzona została karta ewidencyjna tego obszaru. Gdy zatem pismem z dn. 18 listopada 2015 r. DWKZ przekazał Prezydentowi kartę ewidencyjną tego obszaru, na PW spoczął obowiązek ustawowy dokonania czynności skutkujących ujęciem tego obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Terminu na wykonanie tego obowiązku prawodawca Prezydent Wrocławia nie wyznaczył, bo wykonanie tego obowiązku w przypadku Wrocławia wymagało wykonania ponad 10 tysięcy kart adresowych. W zakresie Z. Prezydent Wrocławia rozpoczął wykonywanie tego obowiązku, bo założył w 2014 r. gminnej ewidencji zabytków i pozyskał wykonaną w 2017 r. kartę adresową [...], ale nie zakończył tej procedury, bo nie wykonał jeszcze czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia MKiDN. PW uparcie stoi na stanowisku, że takie czynności organ ten wykonał, ponieważ zobowiązany jest do ich wykonania. Skarżący nie podważa konieczności ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków, ale podważa tezę Prezydenta Wrocławia, że [...] samo się w gminnej ewidencji zabytków ujęło. Skarżący nie twierdzi, że Prezydent Wrocławia wadliwie ujął [...] w gminnej ewidencji zabytków, lecz twierdzi, że takiej czynności Prezydent Wrocławia dotąd nie dokonał, czego niepodważalnym dowodem jest nieistnienie pisemnego potwierdzenia dokonania takiej czynności przez Prezydenta, choćby w zdawkowej formie. W szczególności skarżący twierdzi, że w deklarowanej przez Prezydenta Wrocławia dacie 24 listopada 2014 r. Prezydent Wrocławia nie dokonał czynności ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków, bo było to prawnie i fizycznie niemożliwe przed utworzeniem w lutym 2017 r. karty adresowej tego obszaru. Skarżący podkreśla, że nie: "czyni zarzutów odnośnie prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków", bowiem Prezydent Wrocławia nie wykazał jakimkolwiek dokumentem w aktach sprawy, aby kiedykolwiek, w jakiejkolwiek konkretnej dacie dziennej po utworzeniu w lutym 2017 r. karty adresowej [...], prawidłowo lub nieprawidłowo Prezydent Wrocławia dokonał czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia MKiDN, skutkujących ujęciem [...] w gminnej ewidencji zabytków. Skoro Prezydent Wrocławia tych czynności jeszcze nie dokonał, to Skarżący nie ma podstaw do czynienia i nie czyni zarzutów ich dokonania nieprawidłowo. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd zbadał rzeczywiście postawiony przez Skarżącego zarzut braku dokonania przez Prezydenta czynności ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje. Sąd musiałby stwierdzić, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na okoliczność, iżby Prezydent Wrocławia w jakiejkolwiek dacie dziennej wykonał czynności urzędowe sprawdzenia i włączenia istniejącej w danej dacie karty adresowej [...] do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków. Gdyby Sąd ustalił, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na okoliczność dokonania przez Prezydent Wrocławia w jakiejkolwiek dacie dziennej czynności urzędowej sprawdzenia i włączenia istniejącej w danej dacie karty adresowej [...] do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków, wyrok zapewne byłby inny.
5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że jakoby: "działka objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest na obszarze w granicach historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków". Wskazanie to jest błędne, ponieważ w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na taką okoliczność - w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, iżby w jakiejkolwiek dacie dziennej Prezydent Wrocławia już dokonał czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków - dalej: "rozporządzenie MKiDN". Z akt sprawy wynika, że:
- w dniu 24 listopada 2014 r. Prezydent Wrocławia wydał wewnętrzne zarządzenie o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, ale tym zarządzeniem żadnego obiektu do tej ewidencji nie włączył,
- w lutym 2017 r. jakaś A. C. wykonała i podpisała kartę adresową [...] - na tym dokumencie nie ma wskazania żadnej funkcji urzędowej tej osoby ani nie ma żadnego podpisu osoby działającej z upoważnienia Prezydenta - jest to więc dokument prywatny, do którego praw autorskich PW nie nabył,
- nie istnieje pisemne potwierdzenie, choćby w zdawkowej formie, iżby w jakiejkolwiek dacie dziennej, jakakolwiek uprawniona do tego osoba wykonała w imieniu Prezydenta Wrocławia czynność sprawdzenia lub zweryfikowania treści karty adresowej [...].
- nie istnieje pisemne potwierdzenie, choćby w zdawkowej formie, iżby w jakiejkolwiek dacie dziennej, jakakolwiek uprawniona do tego osoba wykonała w imieniu PW czynność formalnego włączenia sprawdzonej karty adresowej [...] do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków, co by spowodowało formalne ujęcie tego obszaru w gminnej ewidencji zabytków ;
- nie istnieje pisemne potwierdzenie, choćby w zdawkowej formie, iżby w jakiejkolwiek dacie dziennej DWKZ nabył kompetencje do uzgadniania projektów decyzji lokalizacyjnych Prezydenta Wrocławia dla obszaru [...],
- w styczniu 2020 r. jakaś A. C., (nie podała żadnej swej funkcji urzędowej) wykonała i opublikowała w BIP Urzędu Miejskiego Wrocławia plik z tabelą - listą obszarów rzekomo ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy pozycji 60 wskazała ona [...] i w ostatniej kolumnie tej tabeli umieściła ona znak "+", bez jakiegokolwiek objaśnienia tego znaku. Jak ustalił skarżący składając do Prezydenta Wrocławia pisemne zapytania, nie istnieje żaden dokument źródłowy, który mógłby być podstawą umieszczenia [...] na tej liście. Ten znak "+" wpisany przez A. C. stał się jedyną "podstawą" bezpodstawnego twierdzenia organów obu instancji, iż jakoby działka skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków z jakąś niewymyśloną jeszcze datą dzienną;
- opublikowana przez A. C. w BIP lista jest traktowana przez urzędników PW, jako gminna ewidencja zabytków, do której [...] zostało "wpisane". Dowodem na to jest fakt, iż w piśmie przewodnim przekazującym projekt decyzji PW do uzgodnienia przez DWKZ PW wskazał, iż działka Skarżącego ujęta jest w gminnej ewidencji zabytków "opublikowanej w BIP" - opublikowanej przez A. C. Skarżący twierdzi, że akta postępowania nie dają podstawy do stwierdzenia przez Sąd, iż działka Skarżącego została ujęta w gminnej ewidencji zabytków w jakiejkolwiek dacie dziennej, czego najlepszym dowodem jest fakt, że również Sąd nie był w stanie wskazać konkretnej daty dziennej, w jakiej taka okoliczność jakoby miała zaistnieć. Sąd przywołał w uzasadnieniu wyroku sprawę pod sygn. akt IV SA/Wr 371/21, a więc Sąd wie z urzędu, iż według absurdalnego stanowiska Prezydenta Wrocławia [...] miało zostać ujęte w gminnej ewidencji zabytków z datą 24 listopada 2014 r., czyli jeszcze przed utworzeniem przez DWKZ karty ewidencyjnej [...] w dacie X 2015, (a zatem jeszcze przed ujęciem tego obszaru w wojewódzkiej ewidencji zabytków) i przed utworzeniem przez A. C. karty adresowej [...] w dacie luty 2017. Sąd wie więc z urzędu, iż w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wr 371/21 Sąd wykluczył dokonanie czynności ujęcia działki Skarżącego w GEZ w deklarowanej przez Prezydenta dacie 24 listopada 2014 r., a żadnej innej daty dokonania takiej czynności Prezydent Wrocławia dotychczas nie wymyślił i nie wskazał. Gdy zatem Sąd wskazuje w uzasadnieniu wyroku, że działka skarżącego została już ujęta w gminnej ewidencji zabytków, należy przez to rozumieć, że według Sądu Prezydent Wrocławia dokonał czynności włączenia utworzonej w 2017 r. karty adresowej [...] do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków w deklarowanej przez PW dacie 24 listopada 2014 r. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd obiektywnie przedstawił stan sprawy w oparciu o dowody zgromadzone w aktach sprawy, a nie w oparciu o gołosłowne twierdzenia organu, Sąd musiałby wskazać, że twierdzenie organów, iż działka skarżącego została już ujęta w gminnej ewidencji zabytków, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w tej sprawie materiale dowodowym. Gdyby Sąd wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na okoliczność dokonania przez Prezydenta Wrocławia w jakiejkolwiek konkretnej dacie dziennej czynności urzędowej sprawdzenia i czynności włączenia istniejącej w danej dacie, (czyli po styczniu 2017 r.) karty adresowej Z. do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków, wyrok zapewne byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
6. naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję zaskarżoną z powodu błędnego ustalenia przez organ rzekomego powstania kompetencji DWKZ w tej sprawie z jakąś nieustaloną datą dzienną, gdy w tej sprawie kompetencje DWKZ wywiedzione zostały z treści listy opublikowanej przez A. C. w 2020 r. w BIP, a nie z dokumentu, który powinien pisemnie potwierdzać ujęcie w gminnej ewidencji zabytków z konkretną datą dzienną, w której to dacie musiałaby istnieć sprawdzona przez Prezydenta Wrocławia karta adresowa takiego obszaru. Uznanie przez organy obu instancji, że umieszczenie [...] na opublikowanej w 2020 r. w BIP przez A. C. liście zastępuje dokonanie przez Prezydenta udokumentowanej pisemnie w konkretnej dacie dziennej czynności sprawdzenia i czynności włączenia sprawdzonej karty adresowej do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków jest rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd. Lista opublikowana w BIP przez A. C. utworzona została na podstawie wewnętrznego zarządzenia Prezydenta Wrocławia, a zatem lista ta nie jest nawet dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., ponieważ lista ta ani nie została sporządzona przez powołane do tego organ państwowy – Prezydenta Wrocławia, ani nie została sporządzona w prawnie wyznaczonym zakresie działania Prezydenta, dlatego nie może ta lista stanowić dowodu tego, co zostało w niej prywatnie przez A. C. stwierdzone;
7. naruszenie art. 76 § 1. K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że karta adresowa podpisana w jej własnym imieniu przez jakąś A. C., która nie była nigdy Prezydentem Wrocławia, ma moc dowodową dokumentu urzędowego mającego wykazać, iż ową kartę Prezydent Wrocławia później, w jakiejś nieokreślonej dacie sprawdził i następnie włączył ją z jakąś wymyśloną datą dzienną do GEZ, co jakoby miało spowodować powstanie z tą wymyśloną datą kompetencji DWKZ w tej sprawie.
8. naruszenie art. 76 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż opublikowana w 2020 r. w BIP lista zabytków rzekomo ujętych w gminnej ewidencji zabytków, sporządzona przez jakąś A. C., która nie była nigdy Prezydentem Wrocławia, ma moc dowodową dokumentu urzędowego mającego wykazać, iż Prezydent Wrocławia w jakiejś nieokreślonej dacie sprawdził i następnie włączył kartę adresową [...], z jakąś wymyśloną datą dzienną, do zbioru kart adresowych gminnej ewidencji zabytków, co jakoby miało spowodować powstanie z tą wymyśloną datą kompetencji DWKZ w tej sprawie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd poprawnie ustalił, iż podpisana przez A. C. karta adresowa dowodzi jedynie sporządzenia karty adresowej, a nie dowodzi późniejszego, ewentualnego dokonania na tej karcie dwóch czynności Prezydenta Wrocławia, wymaganych w § 18 rozporządzenia MKiDN do skutecznego prawnie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, wyrok byłby inny. W szczególności, gdyby Sąd ustalił, iż sporządzonej w lutym 2017 r. karty adresowej Prezydent Wrocławia nie mógł włączyć do gminnej ewidencji zabytków z deklarowaną przez ten organ datą 24 listopada 2014 r., wyrok z pewnością byłby inny. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd poprawnie ustalił, iż plik opublikowany przez A. C. w 2020 r. w BIP nie jest gminną ewidencją zabytków, ani jej nie zastępuje, ani nawet nie jest on dokumentem urzędowym, a wiec nie można tego pliku stosować jako dowodu na rzekomo dokonane przez Prezydenta Wrocławia czynności ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków bez zweryfikowania takiej informacji w oparciu o treść dokumentów urzędowych, wyrok z pewnością byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
9. naruszenie art. 77 § 1. K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organy nie wykonały ustawowego obowiązku "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" - nie ustalili w oparciu o dowody, które organy powinny zebrać w aktach sprawy, z jaką datą dzienną organy te ewentualnie uzyskały kompetencje w tej sprawie. Skoro Prezydent Wrocławia nie posiada potwierdzenia w jakiejkolwiek pisemnej formie dokonania czynności ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków z jakąkolwiek sensowną datą dzienną, (a tak napisał Prezydent Wrocławia do NSA w piśmie do sprawy pod sygn. akt III OSK 334/23), to informacja o bezskutecznym poszukiwaniu takiego dokumentu powinna się znaleźć w aktach sprawy. Informacja o nieistnieniu dokumentu też jest dowodem w sprawie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, iż organy nie podjęły żadnego działania w celu ustalenia udokumentowanej daty rzekomego nabycia przez DWKZ kompetencji w tej sprawie (bo miały wiedzę z urzędu, że żaden taki dokument nie istnieje), wyrok zapewne byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje;
10. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez zaaprobowanie faktu, iż na podstawie braku jakiegokolwiek pisemnego dokumentu mogącego wykazać nabycie przez DWKZ kompetencji w tej sprawie z jakąkolwiek konkretną datą dzienną, organy oceniły, iż okoliczność ta została udowodniona, gdy samo sporządzenie karty adresowej przez A. C. nie dowodzi, iż Prezydent Wrocławia tę kartę później sprawdził i następnie z jakąś nieokreśloną datą formalnie włączył ją do gminnej ewidencji zabytków. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, iż kompetencje w tej sprawie DWKZ nabędzie dopiero z datą udokumentowanego pisemnie włączenia sprawdzonej karty adresowej do zbioru kart adresowych gminnej ewidencji zabytków, wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
11. naruszenie art. 81a. § 1 poprzez zaakceptowanie faktu, iż w postępowaniu, którego przedmiotem stało się odebranie Skarżącemu uprawnienia do zabudowy jego działki budowlanej, a w tym zakresie pozostały niedaiace się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego - rzekomego ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków z jakąś nieokreślona datą dzienna, wątpliwości te organy rozstrzygnęły na niekorzyść strony. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dostrzegł, iż okoliczność rzekomego ujęcia działki Skarżącego w gminnej ewidencji zabytków jest wątpliwa, bo dokonania takiej czynności Prezydent Wrocławia nie udokumentował, wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
12. naruszenie art. 19 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd bez dowodów w aktach sprawy, że z jakąś nieokreśloną datą dzienną (Prezydent Wrocławia zadeklarował datę 24 listopada 2014 r.) DWKZ uzyskał kompetencje uzgodnieniowe w tej sprawie, co powinno być skutkiem prawnym włączenia do gminnej ewidencji zabytków powstałej w 2017 r., sprawdzonej karty adresowej. Oczywiste jest, iż DWKZ nie mógł nabyć kompetencji w tej sprawie w 2014 r., skoro organ ten w 2014 r. nawet nie ujął jeszcze [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków (karta adresowa [...] powstała w 2015 r.) i nie zawiadomił Prezydenta Wrocławia o tym fakcie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, iż Prezydent Wrocławia nie mógł w 2014 r. włączyć do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej powstałej w 2017 r., wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje;
13. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez aprobowanie przez Sąd przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez zignorowanie faktu, iż organy obu instancji uchyliły się od dokonania ustalenia w oparciu o pisemne dowody, w jakiej dacie Prezydent Wrocławia rzekomo ujął [...] w gminnej ewidencji zabytków, w rzeczywistości unikając ustalenia, że takie dowody nie istnieją. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd ustalił, że akta sprawy nie pozwalają wykazać ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków z jakąkolwiek konkretną datą dzienną, wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
14. naruszenie art. 170 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na nieprawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dn. 20 maja 2020 r. pod sygn. akt IV SA/Wr 371/21 o oddaleniu skargi Skarżącego na deklarowaną przez Prezydenta Wrocławia w dacie 24 listopada 2014 r. czynność ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków , gdy w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej dacie Prezydent Wrocławia takiej czynności nie dokonał. Żadnej innej daty dokonania takiej czynności Prezydent Wrocławia dotąd nie wykazał, ani nawet nie zadeklarował. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd dostrzegł, że ten wyrok jest nieprawomocny, a jego uzasadnienie potwierdza zarzuty skarżącego o braku dokonania przez Prezydenta Wrocławia czynności ujęcia działki Skarżącego w gminnej ewidencji zabytków w 2014 r., wyrok w tej sprawie byłby inny. Gdyby Sąd dostrzegł, iż Prezydent Wrocławia nie mógł w deklarowanej przez ten organ dacie 24 listopada 2014 r. włączyć do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej powstałej w 2017 r., wyrok byłby inny - zapewne Sąd uchyliłby zaskarżone decyzje.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
1. naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia MKiDN w powiązaniu z naruszeniem art. 14 § 1 (ewentualnie § 1a) K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wystarczającym dowodem na dokonanie przez Prezydenta Wrocławia czynności ujęcia [...] - obszaru obejmującego działkę skarżącego w gminnej ewidencji zabytków (w deklarowanej przez Prezydenta Wrocławia dacie 24 listopada 2014 r.) ma być karta adresowa obiektu, sporządzona i podpisana przez osobę prywatną w 2017 r. i zapis w pliku umieszczonym w BIP przez tę samą osobę, gdy Prezydent w piśmie do NSA zadeklarował, że żadnego pisemnego udokumentowana dokonania takiej czynności PW nie posiada. W ocenie skarżącego Sąd powinien zastosować następującą wykładnię tych przepisów:
Na mocy wskazanych przepisów Prezydent Wrocławia może ująć obiekt w gminnej ewidencji zabytków wyłącznie dokonując w konkretnej dacie dziennej formalnych czynności urzędowych wskazanych w § 18 rozporządzenia, w oparciu o już istniejącą w danej dacie kartę adresową obiektu, przy czym takie sprawy organ zobowiązany był i jest załatwiać pisemnie. Wobec braku wskazania w zaskarżonej decyzji daty rzekomego ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków skarżący nie może precyzyjnie wskazać, czy nastąpiło tu naruszenie przepisów rozporządzenia i K.p.a w wersjach sprzed, czy po ich nowelizacji, ale niezmiennie karta adresowa przed jej włączeniem do zbioru kart gminnej ewidencji zabytków wymagała sprawdzenia (obecnie weryfikacji) przez Prezydenta Wrocławia, a obie wersje przepisu K.p.a. wymagały i nadal wymagają od Prezydenta załatwiania spraw pisemnie. Dla jasności należy wskazać, że informacja o ujęcie obszaru w gminnej ewidencji zabytków jest informacją publiczną, dlatego również na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezydent Wrocławia zobowiązany jest pisemnie dokumentować dokonywanie takich czynności. Jeśli takie udokumentowanie nie istnieje, to jest to dowód, że czynności ujęcia Z. w gminnej ewidencji zabytków Prezydent jeszcze nie dokonał. Ujęcie obszaru w gminnej ewidencji zabytków jest formą częściowego wywłaszczenia z praw gwarantowanych w Konstytucji (na słuszne cele społeczne), zatem zaistnienie takiego wywłaszczenia nie może być domniemywane. Czynność ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków może być zaskarżona do Sądu, dlatego dla właściciela nieruchomości musi być dostępna jawna, czyli pisemna, informacja o dacie dokonania przez Prezydenta Wrocławia takiej czynności i o personaliach osoby, która taką czynność z upoważnienia Prezydenta dokonała. W tej sprawie takie udokumentowanie nie istnieje ani w aktach sprawy, ani w zasobach Prezydenta Wrocławia. Sąd słusznie wskazał, że czynność ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków jest zaskarżalna przed Sądem, ale do złożenia skargi wymagane jest wskazanie konkretnej czynności, dokonanej w konkretnej dacie, przez konkretną osobę, która powinna wykazać się upoważnieniem organu. Takie informacje muszą wiec być przez Prezydenta archiwizowane pisemnie. Skoro Sąd, powołując się na wyrok w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wr 371/21, wskazuje, że Prezydent Wrocławia ujął [...] w gminnej ewidencji zabytków w jakiejś nieokreślonej dacie, ale nie w dacie 24 listopada 2014 r., to oczywiste jest, że okoliczność rzekomego ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków w jakiejkolwiek dacie nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona. Konstytucyjna zasada ochrony własności wyklucza domniemanie dokonania przez organ wywłaszczenia, gdy żaden pisemny dokument dokonania takiego wywłaszczenia w żadnej dacie dziennej nie wykazuje. Według wykładni przyjętej przez Sąd [...] samo się ujęło w gminnej ewidencji zabytków, bo po utworzeniu przez A. C. karty adresowej [...] żadne udokumentowane pisemnie czynności urzędowe PW nie były do tego potrzebne. Sąd niewłaściwie zastosował wskazane przepisy do zbadania skutków prawnych zapisów w Zarządzeniu Prezydenta Wrocławia nr [...] o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków błędnie przyjmując, że umieszczenie [...] na opublikowanej w BIP przez A. C. liście utworzonej w wykonaniu tego Zarządzenia miało zastąpić wykonanie przez PW udokumentowanych pisemnie czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia MKiDZ. Poprawnie należało uznać, że wewnętrzne zarządzenie nie zmieniło stanu prawnego tej sprawy, a umieszczenie [...] na tej liście w 2020 r. nie spowodowało żadnych skutków prawnych poza opublikowaniem informacji, iż ujęcie [...] w gminnej ewidencji zabytków mogło być odnotowane w jakimś źródłowym dokumencie urzędowym. Jak się okazało, żaden taki źródłowy dokument urzędowy nie istnieje, bo niekompetentni prawnie urzędnicy PW uznali, że umieszczenie [...] na tej liście jest wystarczające i nikt nie będzie dociekał, dlaczego [...] znalazło się na tej liście.
Sąd niewłaściwie zastosował (bo wcale nie zastosował) art. 14 § 1 (ewentualnie § 1a) K.p.a., bo nie wskazał na obowiązek ustawowy PW załatwiania pisemnie spraw ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków ;
2. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia Sądu polega na tym, że Sąd uznał, że przepisy te odnoszą się do wszystkich obszarów, które PW zobowiązany jest ująć w gminnej ewidencji zabytków i dla których ktoś wykonał kartę adresową, gdy prawidłowa wykładnia jest taka, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do takich obszarów, które Prezydent Wrocławia włączył do gminnej ewidencji zabytków dokonując udokumentowanych pisemnie czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia MKiDN. Wskazać tu należy, iż jak wynika z orzecznictwa, inne równoległe organy rozsądniej dokonywały ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków ogłaszając to w Zarządzeniach, których załącznikami są karty adresowe ujmowanych w gminnej ewidencji zabytków obiektów, przez co istnieje udokumentowana data pewna dokonania przez owe organy takich czynności. Prezydent Wrocławia takich czynności nie dokonywał i nie dokumentował, przez co teraz urzędnicy usiłują tuszować swe błędy wymyślając absurdalne daty rzekomego dokonania takich czynności, w tym absurdalną datę rzekomego ujęcia [...] w gminnej ewidencji zabytków – 24 listopada 2014 r. - czyli datę sprzed utworzenia w 2015 r. karty ewidencyjnej i sprzed utworzenia w 2017 r. karty adresowej. Sąd te przepisy niewłaściwie zastosował, ponieważ przepisy te nie powinny być stosowane wyłącznie do obszaru, dla którego istnieje pisemne potwierdzenie dokonania przez PW w konkretnej dacie dziennej czynności wskazanych w § 18 rozporządzenia MKiDN, a nie powinny być stosowane dla obszarów, które jedynie A. C. umieściła na opublikowanej przez nią w BIP liście.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2024 r. zatytułowanym: "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedłożył, jako dowód w sprawie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie pod sygn. akt P 12/18 stwierdzający, iż przepis prawa, na podstawie którego jakoby ujęto działkę skarżącego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a skutkiem tego jakoby ujęto tę działkę w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, czyli art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego, ograniczenia, jest nie zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.).
Kolejnym pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. zatytułowanym również: "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" ten sam pełnomocnik przedłożył, jako dowód w sprawie, informację publiczną udzieloną przez Prezydenta Wrocławia, wykazującą, że działka skarżącego nie została ujęta w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa.
Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. swoje stanowisko w sprawie wyraziła uczestniczka postepowania E. P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Przechodząc w pierwszej kolejności do wskazanego przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami art. 76 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. wyjaśnić należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Innymi słowy jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacja art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2024 r., sygn. III OSK 2149/23, LEX nr 3771495).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie, jako podstawy kasacyjnej, naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. jest w realiach sprawy, całkowicie chybione. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Z taką sytuacją nie mieliśmy miejsca na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności Sąd Wojewódzki odniósł się do istoty skargi, która dotyczyła kwestii zgodności z prawem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut ten został niewłaściwie skonstruowany. Powyższy przepis dzieli się na oznaczone jednostki redakcyjne - 3 punkty, zaś w skardze kasacyjnej - wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 P.p.s.a. - nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanego przepisu miałby on dotyczyć. W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Należy zauważyć, że nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną na wstępie zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Chybione są zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 8 § 1, art. 19, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a K.p.a. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie są one adresowane do sądu administracyjnego, a więc Sąd Wojewódzki nie mógł wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. naruszyć. Ponadto, świetle przepisów P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie w trybie przepisów K.p.a., a jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Raz jeszcze trzeba podnieść, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na nieprawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/21 o oddaleniu skargi skarżącego na czynność ujęcia działki skarżącego w gminnej ewidencji zabytków, gdy w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej dacie Prezydent Wrocławia takiej czynności nie dokonał.
Sąd Wojewódzki nie oparł orzeczenia na nieprawomocnym wyroku. W uzasadnieniu zwrócił jedynie uwagę, że: "czynność w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowana jest jako czynność, która podlega kognicji sądu administracyjnego [...]. W sytuacji zatem, gdy w ocenie strony skarżącej włączenie karty adresowej danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa możliwe jest kwestionowanie legalności czy zasadności tej czynności w odrębnym postępowaniu. Z tej możliwości skarżący zresztą skorzystał, składając skargę na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ujęcia należącej do niego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. (IV SA/Wr 371/21)".
W wyroku o sygn. IV SA/Wr 371/21 Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Powyższe stanowi, że w sprawie Prezydent nie miał kompetencji, aby badać, czy sporna nieruchomość spełniają przesłanki uznania ich za zabytki nieruchome. Na marginesie trzeba odnotować, że tą ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku o sygn. IV SA/Wr 371/21. W uzasadnieniu NSA uznał, że: "Brak formalnego zawiadomienia strony o określonej czynności nie stanowi [...] formalnego warunku do zaskarżenia tej czynności. W stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności nie obowiązywał jeszcze § 18b dodany przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. z dniem 19 października 2019 r.".
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., w powiązaniu z naruszeniem art. 14 § 1 (ewentualnie § 1a) K.p.a. oraz naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Sąd, że wystarczającym dowodem na dokonanie przez Prezydenta Wrocławia czynności ujęcia [...] - obszaru obejmującego działkę skarżącego w gminnej ewidencji zabytków (w deklarowanej przez Prezydenta Wrocławia dacie 24 listopada 2014 r.), ma być karta adresowa obiektu, sporządzona i podpisana przez osobę prywatną w 2017 r.
Ustosunkowując się do tych zarzutów trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady nie odnoszą się one do postępowania zakończonego wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, lecz do procedury utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowanie tej procedury, czy samej gminnej ewidencji zabytków, nie może jednak odbywać się w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd Wojewódzki oceniał legalność ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak uzgodnienia projektu decyzji z organem konserwatorskim. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Poddanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzanej w odrębnym trybie, ocenie profesjonalnego podmiotu wyklucza w tym zakresie dokonywanie samodzielnych ustaleń przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne. Również ocena legalności przez sąd administracyjny wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji jest wykluczona, podobnie zresztą jak ocena legalności ujęcia działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r., podlegać one bowiem mogą takiej ocenie, ale w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Na marginesie wskazać należy, że czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w K.p.a.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22 NSA stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków.
Wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt P 12/18 w którym stwierdzono, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma jakiegokolwiek wpływu normatywnego na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę oddalił.