II OSK 463/08

II OSK 463/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 515/07 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-11-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 515/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 515/07 oddalił skargę J. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego i umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku wniosku M. K., J. M., B. P., D. S., A. J. S. o nakazanie zamurowania otworu drzwiowego w ścianie nośnej na parterze, stanowiącego przejście z korytarza do gabinetu lekarskiego, będącego własnością D. i S. S., znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił wydania nakazu zamurowania wskazanego otworu drzwiowego i umorzył postępowanie w tej sprawie. Ustalił bowiem, iż w dniu [...] marca 2006 r. D. i B. S. dokonali skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należącego do nich lokalu z mieszkalnego na użytkowy. Zgłoszony zakres robót obejmował dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do potrzeb gabinetu lekarskiego oraz "odmurowanie" wcześniej istniejącego otworu drzwiowego z korytarza do lokalu. Organ odmówił nakazania zamurowania wskazanego otworu drzwiowego, gdyż jak ustalił, nie miało to charakteru samowolnych robót budowlanych.
Po rozpatrzeniu odwołania M. K., J. M., B. P., D. S., J. S. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił przy tym, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się on wyłącznie do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, a odmurowanie wcześniej istniejącego otworu drzwiowego należy zakwalifikować jako roboty remontowe wymagające wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Takie zgłoszenie w przedmiotowej sprawie zostało dokonane wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu.
W skardze do Sądu I instancji M. K., J. M., B. P, D. S, A. J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 71 w zw. z art. 3 ust. 7 i ust. 7a, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 48 i art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazali, iż w myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. do zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenia zgody na jej przebudowę - jako czynności przekraczającej zwykły zarząd - wymagana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor winien legitymować się dowodem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. odrzucił skargę w stosunku do skarżących: M. K., B. P., D. S. i A. J. S., wskutek nieuiszczenia przez nich wpisu od skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. M. stwierdził, iż postępowanie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem na wniosek: M. K., J. M., B. P., D. S., A. J. S., żądających nakazania D i S. S. zamurowania otworu drzwiowego. Żądanie byłoby zasadne, gdyby otwór drzwiowy został wykonany samowolnie - bez dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w Wysokiem Mazowieckiem, albo pomimo dokonania zgłoszenia inwestor przeprowadziłby roboty budowlane niezgodnie z przepisami budowlanymi i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, albo inwestor dokonałby zgłoszenia robót zamiast uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby zostały dowiedzione takie uchybienia, to wtedy dopiero organ nadzoru budowlanego, po uprzedniej próbie dokonania legalizacji mógłby orzec o nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - zamurowania otworu drzwiowego. Organy administracji działały w sprawie na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) Nie mógł mieć w niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odmurowanie, czy zamurowanie otworu drzwiowego zalicza się do pojęcia "roboty remontowe" zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Na takie czynności nie jest wymagane pozwolenie na budowę tylko zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 tego Prawa. Inwestorzy w dniu [...] marca 2006 r. dokonali zgłoszenia do Starosty robót polegających m.in. na "odmurowaniu drzwi" oraz zachowali całą procedurę zgłoszeniową, wynikającą z art. 30 oraz z art. 71 Prawa budowlanego, jako że "odmurowanie" drzwi wiązało się ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet lekarski.
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta kwestia winna pozostawać, zdaniem Sądu, poza oceną w niniejszym postępowaniu, albowiem dotyczyła zupełnie innego, zakończonego już prawomocnie, postępowania zgłoszeniowego, gdzie organem właściwym był Starosta Powiatu Wysokie Mazowieckie, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zagadnienie to pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego.
Sąd zwrócił uwagę na błąd proceduralny popełniony w decyzji przez organ I instancji, a powielony przez organ odwoławczy. Zawarcie w decyzji słusznego rozstrzygnięcia polegającego na "odmowie wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego..." wymagało powołania art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, co uzupełnił w decyzji organ II instancji, natomiast zbędne było umorzenie postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Powołanie tego przepisu było zbędne, ale nie stanowi ono istotnego błędu, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności:
1) art. 30 ust. 2 - 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, we wspólnocie mieszkaniowej, jest akt notarialny, a nie uchwała wspólnoty wyrażająca zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu polegającej na udzieleniu zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej,
2) art. 71 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne inwestorów jest zmianą sposobu użytkowania tego lokalu, podczas, gdy prace budowlane dotyczyły przebudowy części wspólnej, w więc wykonano je w warunkach samowoli budowlanej i nastąpiło w okolicznościach wprowadzenia w błąd organu architektoniczno - budowlanego przez inwestorów,
- oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparcie wyroku na dowolnych ustaleniach organów orzekających I i II instancji z pobieżnym sprawdzeniem stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na czynnościach wadliwych, przy wytknięciu błędu co do podstaw prawnych działania organów orzekających, podczas, gdy Sąd I instancji winien zaskarżone decyzje wyeliminować z obrotu prawnego, jako podjęte na bazie wadliwych czynności i błędnej podstawie prawnej - naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "co stanowi podstawą do jego zastosowania, bowiem akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego".
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Zdaniem skarżącego, Sąd bezpodstawnie przyjął, że prawo takie w niniejszej sprawie wynika z aktu notarialnego nabycia nieruchomości, podczas, gdy we wspólnotach mieszkaniowych zgodę na dokonanie czynności, przekraczających zakres zwykłego zarządu - a taką czynnością jest dokonywanie jakichkolwiek zmian w ścianie nośnej budynku - wyraża wspólnota w stosownej uchwale, wyrażającej zgodę na przebudowę nieruchomości wspólnej. Tym samym Sąd naruszył art. 30 ust 2 - 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali. Niesłusznie też Sąd uznał, że zamierzenie inwestycyjne D. i S. S. jest zmianą sposobu użytkowania lokalu. Wykonanie otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku dotyczy części wspólnej tegoż budynku, a więc na podstawie powyższego należy uznać, że zostało dokonane w warunkach samowoli budowlanej. Jak słusznie podkreślił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, żądanie zamurowania otworu drzwiowego, wysunięte przez skarżącego w niniejszej sprawie, byłoby słuszne, gdyby otwór drzwiowy wykonany został samowolnie. Dlatego też w tym zakresie można mówić o naruszeniu przez Sąd przepisów art. art. 71 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna D. i S. S. wnieśli o jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 135 p.p.s.a w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. W tym zakresie trzeba bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy. Błędne powołanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej nie stanowiło natomiast - jak trafnie zauważył Sąd - istotnego błędu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie miał podstaw, aby zastosować art. 135 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tego rodzaju roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W sprawie niniejszej roboty budowlane polegały na "odmurowaniu" - odtworzeniu - wcześniej istniejącego otworu drzwiowego czyli przywrócenie stanu pierwotnego. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji przyjęły, iż prace budowlane tego rodzaju należało uznać za remont podlegający obowiązkowi zgłoszenia, a nie jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Nie podlegające sporowi w sprawie niniejszej jest również to, iż D. i S. S. w dniu [...] marca 2006 r. dokonali zgłoszenia do Starosty robót polegających m.in. na "odmurowaniu drzwi" oraz zachowali całą procedurę zgłoszeniową, wynikającą z art. 30 oraz z art. 71 Prawa budowlanego. Trafnie również Sąd wskazał, iż odmurowanie otworu drzwiowego wiązało się ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet lekarski zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji nie można mówić, aby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie miały zatem podstaw, aby wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stosownie do przepisu art. 50 Prawa budowlanego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest więc niezasadny.
W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenia ma możliwość oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 366). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie to oznacza to, iż roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte. Oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji, a nie pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż jeżeli Starosta Powiatowy w Wysokiem Mazowieckim przyjął zgłoszenie D. i S. S. o zmianie użytkowania lokalu obejmujące zgodę na odtworzenie - "odmurowanie" otworu drzwiowego to organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do badania czy inwestor wykazał w sposób prawidłowy, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak jak tego wymaga art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Badanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć jedynie miejsce w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, iż kwestia czy D. i B. S. legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje poza oceną w niniejszym postępowaniu albowiem dotyczy innego, zakończonego już ostatecznie postępowania zgłoszeniowego, gdzie organem właściwym był Starosta Powiatu Wysokie Mazowieckie. Zagadnienie to zatem pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust 2 - 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali również zatem okazał się niezasadny.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.