II OSK 457/08

II OSK 457/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2231/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-12-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 176., art 183par. 1, art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit aw zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2231/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenie opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] w części ustalającej opłatę za usunięcie drzewa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 1170 (słownie: jeden tysiąc sto siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za dwie instancje.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2231/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[....]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia opłaty za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy zezwolił użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] z obrębu [...] na terenie osiedla "[...]" w Warszawie, tj. Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[....]" w W., na usunięcie topoli Simona o obwodzie pnia 180 cm oraz ustalił opłatę za usunięcie w wysokości 15.371,28 zł. We wniosku o wyrażenie zgody na usunięcie powyższego drzewa, rosnącego w ciągu "pieszo - jezdnym" między budynkami [...] i [...], Spółdzielnia wskazała, że konieczność usunięcia drzewa wynika z decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z [...] czerwca 2007 r., którą - na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) - nałożono na stronę obowiązek zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego przy ul. Solec 61 b. Zgodnie z tym przepisem pomiędzy drogą pożarową a ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa. W ocenie Komendanta Miejskiej PSP brak możliwości dostępu do budynku zasłoniętego koronami drzew oraz brak możliwości dojazdu i powrotu pojazdów służb ratowniczych bez cofania w przypadku powstania pożaru znacznie opóźni czas podjęcia skutecznych działań ratowniczo - gaśniczych, stanowi realne zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz może być przyczyną znacznych strat materialnych.
Prezydent m. st. Warszawy uznał, że drzewo z uwagi na obecny stan zdrowotny lub pokrój w dniu wydawania zezwolenia nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa otoczenia. Drzewo to może utrudniać akcję ratowniczą w przypadku zaistnienia pożaru, przez co pośrednio przyczyniłoby się do wzmożenia zaistniałego już zagrożenia, niemniej jednak opisana sytuacja chociaż jest realna, to jednak niemożliwa do przewidzenia w czasie. Dlatego okoliczność ta nie stanowi w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. podstawy do zwolnienia z należnej opłaty za usunięcie drzewa. Organ zaznaczył, że zasadą jest, iż usunięcie drzew lub krzewów podlega opłatom na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które ponosi posiadacz nieruchomości. Z w./w. opłat - zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - zwalnia się jedynie w kilku określonych przypadkach, m. in. stwierdzonego zagrożenia, jakie powoduje konkretne drzewo dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie naliczono opłatę, gdyż oględziny przeprowadzone na nieruchomości nie pozwoliły na jednoznaczne stwierdzenie, że topola Simona rosnąca przy budynku [...] stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa otoczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[....]" zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty za wycięcie drzewa.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zezwolenie na usuwanie drzew ma charakter dyskrecjonalny. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew, które ustala organ w wydanym zezwoleniu - art. 84 ustawy. Naliczenie opłat za usunięcie drzew jest obligatoryjne i organ obowiązany jest do nałożenia obowiązku wniesienia takiej opłaty. Odstępstwa od powyższej normy przewiduje art. 86 ust. 1 ustawy. W sprawie nie zachodzi żaden ze wskazanych w tym przepisie przypadków. Także powołany przez Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową "[....]" powód usunięcia drzewa nie wskazuje na żaden z warunków wymienionych w tej regulacji prawnej. Nie można uznać, iż obowiązek wynikający z decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 czerwca 2007 r. wypełnia hipotezę art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem drzewo to w sposób bezpośredni nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Organ zauważył, iż stwierdzenie niezgodnego z wymaganiami ochrony pożarowej stanu faktycznego dawało organom Państwowej Straży Pożarnej, w oparciu o treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.), podstawę wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień. Jednakże stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.) to na właścicielu budynku ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowanie budynku i terenu.
W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[....]" w Warszawie wniosła o jej uchylenie w części ustalającej opłatę za usunięcie drzewa, ewentualnie również decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie punktu drugiego. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu, że drzewo nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, jako że - zdaniem organu - musi być realne, istniejące tu i teraz, np. przez zawalenie. W ocenie skarżącej istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejącym obiekcie budowlanym, gdyż drzewo usytuowane jest na drodze przeciwpożarowej i może utrudniać akcję ratowniczą. To, że dane zagrożenie nie jest możliwe do przewidzenia w czasie nie oznacza, że nie jest realne. Droga pożarowa nie umożliwia dostępu do budynku zasłoniętego koronami drzew, utrudnia dojazd do niego i dlatego stanowi realne zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz może być przyczyną znacznych strat materialnych. Nadto drzewo zagraża także bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż z decyzji Komendanta Straży Pożarnej wynika, że nie ma zachowanego dojazdu ciągiem pieszo - jezdnym, odpowiedniego z punktu widzenia dojazdu pożarowego do budynku. Spółdzielnia zarzuciła, iż zebrany materiał dowodowy i jego ocena oraz ustalenia organu nie pozwalają na postawienie wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji, co uzasadnia zarzut dowolności. Nadto uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest lakoniczne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium zarzut skarżącej, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego nie zasługuje na uwzględnienie. Określenie "ruch drogowy" oznacza ruch pojazdów oraz pieszych po drogach, uregulowany zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Niedopuszczalne jest twierdzenie, iż drogami, na których odbywa się ruch drogowy w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym są drogi pożarowe zabezpieczające jedynie dojazd pojazdów uprzywilejowanych w czasie prowadzenia akcji ratowniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podał, że stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm.) usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i 3 ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew, które ustala się w wydanym zezwoleniu. Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew w przypadkach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 86 ust. 1 punkt 4 i 5 ustawy, mającego wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi, jak i dowodowymi, postępowania administracyjnego. Podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem dogłębnego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i utrwalenia poczynionych ustaleń w postaci materiału dowodowego sprawy, w konsekwencji uzasadnienia zajętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest trafny zarzut nie rozważenia przypadku z punktu 5 art. 86 ust. 1 ustawy, tj. zagrożenia w ruchu drogowym. Organ w rozważaniach wyraźnie podkreślił, iż żadna z sytuacji przewidzianych w art. 86 ust. 1 w punktach od 1 do 13 ustawy nie występuje w sprawie. Zatem takim stwierdzeniem objął również przypadek z punktu 5. Organ nie musiał w sposób szczególny wykazywać, jak to uczynił w przypadku punktu 4, że drzewo nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem sporna topola rośnie na drodze pożarowej, a nie w miejscu, w którym odbywa się ruch drogowy, którego zasady reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.). Sąd wskazał, że drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego, pomiędzy którą a ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa (§ 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) nie można utożsamiać z drogą przeznaczoną do ruchu drogowego, zarówno w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Sąd podzielił twierdzenie organu, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu dla wystąpienia sytuacji uzasadniającej zwolnienie z obowiązku poniesienia opłaty, niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek - w obrocie prawnym musi występować istniejący obiekt budowlany, zaś rosnące drzewo musi zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia w tym obiekcie. W każdym przypadku należy indywidualnie ustalić, czy takie zagrożenie występuje. Sąd podkreślił, że zagrożenie to powinno mieć rzeczywisty charakter, a nie hipotetyczny (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005, LEX). Zatem bezpośrednim źródłem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia musi być wyłącznie drzewo rosnące w sąsiedztwie budynku i zagrożenie z jego strony musi obiektywnie istnieć w chwili ubiegania się strony o zezwolenie i wydawania zezwolenia. Skoro sporna topola jest drzewem zdrowym, a więc nie stwarzającym bezpośredniego zagrożenia, to podmiot uzyskujący zezwolenie nie może być zwolniony od ponoszenia opłaty za jej wycięcie. Nadto nawet w przypadku potencjalnego pożaru nie można byłoby postawić tezy, że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w budynku, w którym wystąpił pożar, gdyż to pożar będzie bezpośrednim zagrożeniem dla ludzi i mienia, natomiast drzewo z racji usytuowania pomiędzy budynkiem a drogą pożarową może utrudnić dostęp do budynku podczas akcji ratowniczej, a więc tylko pośrednio przyczynić się do zwiększenia istniejącego już zagrożenia jakim jest pożar, zaś samo w sobie takiego zagrożenia nie będzie stwarzać. Poza tym takie zagrożenie jest zdarzeniem hipotetycznym.
Sąd podkreślił, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.) - spoczywa na właścicielu budynku, zarządcy, użytkownikowi, czy faktycznie władającemu budynkiem. Zatem to te podmioty powinny podejmować wszelkie możliwe działania związane z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej, bez względu na koszty z nimi związane, aby w momencie zagrożenia pożarowego nie narażać ludzi na większe prawdopodobieństwo utraty życia czy zdrowia i mienia na zniszczenie w istniejących obiektach budowlanych wynikające z braku wcześniejszego wywiązania się z obowiązków, jakie nakłada na te podmioty art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[....]" w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego Wojciecha Skrzypka. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w szczególności w związku z obowiązkami wynikającymi ze wskazanych przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 2 Konstytucji RP;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 7 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiekcie budowlanym (art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Prawomocną decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej nakazał usunięcie drzewa. Topola Simona położona jest w środku zwartego i silnie zurbanizowanego terenu, pomiędzy wielopiętrowymi budynkami. W związku z tym strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami decyzji, że drzewo nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa otoczenia, a jedynie może utrudnić akcję ratowniczą. Zdaniem strony interpretacja przepisu, przyjęta przez Sąd, iż zagrożenie musi istnieć w chwili ubiegania się o zezwolenie i wydawania zezwolenia jest nieprawidłowe. Skoro organ ustalił, że aktualne jest istnienie zagrożenia, dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w obiektach (np. poprzez utrudnienie akcji ratowniczej), to błędne jest podejście, że musi wystąpić konkretne zagrożenie w danym czasie, aby skarżący mógł usunąć przedmiotowe drzewo bez konieczności ponoszenia opłat. To, że dane zagrożenie nie jest możliwie do przewidzenia w czasie nie oznacza, że nie jest to zagrożenie realne. W przypadku zaistnienia pożaru czy katastrofy zwłoka i utrudnienia w przeprowadzeniu akcji ratowniczej będą skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa, a także obawą o życie i zdrowie. Drzewo może powodować zarówno bezpośrednie zagrożenie, jak i zwiększać stopień istniejącego zagrożenia w przypadku wystąpienia innych zagrożeń, np. pożaru. W obu tych przypadkach istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w obiektach budowlanych, lecz zwiększa się stopień jego natężenia.
W ocenie strony rodzi się pytanie, czy realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej - polegająca w niniejszej sprawie na konieczności usunięcia drzewa - oraz działanie nakładające opłatę na podmiot są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. Z jednej bowiem strony przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 1a) nakazują działania związane zapewnieniem odpowiedniego stanu ochrony przeciwpożarowej, tak aby maksymalne zagwarantować bezpieczeństwo życia i zdrowia, a z drugiej strony przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładają za sumienne wypełnienie tych obowiązków na podmiot, działający zgodnie z prawem, swoistą "sankcję finansową" w postaci opłaty za usunięcie drzewa. Skarżąca Spółdzielnia podniosła także, iż obciążenie opłatą w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku wynikającego z ochrony przeciwpożarowej, nie da się pogodzić ze słusznym interesem obywateli (art. 7 k.p.a.). Powstaje konflikt między koniecznością zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, a koniecznością ponoszenia w związku z tym dodatkowych opłat, opartych o wąsko interpretowane przepisy ustawy o ochronie przyrody. Wąska interpretacja przepisów ustawy o ochronie przyrody w niniejszej sprawie, powodująca poczucie niesprawiedliwości, pokrzywdzenia, nie stanowi przykładu działania zgodnie z normą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, co jest naruszeniem art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zostały postawione prawidłowo.
Podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 powyższej ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.
Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ponoszenia opłaty za usunięcie drzewa. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 ustawy. Według art. 86 ust. 1 pkt 4 nie pobiera się opłat z usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zagrożenie, o jakim mowa w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody winno mieć rzeczywisty charakter, a nie hipotetyczny. O ile z takim stanowiskiem należy się zgodzić, to dalsze rozumowanie Sądu budzi uzasadnione zastrzeżenia, a to z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji łączy to zagrożenie wyłącznie ze stanem zdrowia drzewa. Do takiego zaś rozumienia art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie upoważnia zarówno brzmienie tego przepisu jak i innych przepisów ustawy o ochronie przyrody.
W art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy jest mowa o drzewach, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych bez sprecyzowania przyczyn tego zagrożenia. Drzewo może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych nie tylko z powodu stanu zdrowia, w jakim się znajduje (np. grozi złamaniem i przewróceniem się na położony w pobliżu budynek), lecz także z innych przyczyn, np. udaremnia lub utrudnia akcje ratownicze w przypadku pożaru, katastrofy i innych nagłych zdarzeń i to zarówno akcje Państwowej Straży Pożarnej jak i innych jednostek ratowniczych np. Pogotowia Ratunkowego, Pogotowia Gazowego. W takich przypadkach pojęcie obiektywnego zagrożenia, jakie stwarzają drzewa nie jest uzależnione od faktu zaistnienia pożaru, czy innego nagłego zdarzenia wymagającego natychmiastowej ingerencji jednostek ratowniczych. Nie można bowiem biernie oczekiwać na zaistnienie takiego zdarzenia i wymagać, aby dopiero w przypadku jego powstania określony podmiot ubiegał się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (drzewa) i dopiero wówczas uzyskiwał "zwolnienie" z opłaty. Byłoby to działanie nieracjonalne, nielogiczne i społecznie szkodliwe. Występowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (drzewa) w trakcie takich zdarzeń jest mało realne tak jak uzyskanie zezwolenia w terminie pozwalającym walczyć z żywiołem, jakim jest ogień bądź udzielić innej pomocy mającej na celu ratowanie życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Tym bardziej pozbawione jakiegokolwiek sensu byłoby występowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (drzewa) po zaistnieniu takich zdarzeń. Jednostki ratownicze, aby podjąć skuteczną akcję ratowniczą muszą mieć zagwarantowaną możliwość dojechania w odpowiednio krótkim czasie (bez przeszkód) do miejsca zdarzenia.
Z tych względów pojęcia zagrożenia, o jakim mowa w art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), tj. zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie można ograniczać do zagrożenia wynikającego ze stanu zdrowia drzewa.
Skoro przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie konkretyzuje przyczyn pozwalających uznać, że drzewo stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych - uzasadniające wydanie zezwolenia bez ustalenia opłaty - to tym samym brak podstaw, aby zagrożenie to utożsamiać jedynie ze złym stanem zdrowia drzewa. A zatem, nie ma podstaw prawnych, aby stosować zawężającą wykładnię art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.
Nadto rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że ustawodawca zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie uzależnił od tego, czy drzewo stwarza bezpośrednie czy pośrednie zagrożenie. Drzewo może powodować zarówno bezpośrednie zagrożenie jaki i zwiększać stopień istniejącego już zagrożenia, np. w przypadku pożaru. W obu przypadkach mamy do czynienia z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych.
W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu utożsamiając przesłankę z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody wyłącznie z zagrożeniem spowodowanym stanem zdrowia drzewa.
Jeśliby hipotetycznie uznać za prawidłową wykładnię przepisu dokonaną w zaskarżonym wyroku, to – jak zasadnie podkreśliła strona wnosząca skargę kasacyjną – istniałby niezrozumiały rozdźwięk między przepisami mającymi zagwarantować zapewnienie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Opierając się na wadliwej interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne zastosowanie tego przepisu przez organy administracji publicznej.
W tym miejscu zauważyć należy, iż Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[....]" w Warszawie wnosiła o wydanie zezwolenia na usunięcie topoli Simona, gdyż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z 11 czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.), nałożył na stronę obowiązek zapewnienia dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego przy ul. Solec 61b. U podstaw nałożenia tego obowiązku legło stwierdzenie, iż ciąg pieszo – jezdny budynku nie spełnia wymagań i parametrów dla dojazdu pożarowego. Brak jest bowiem możliwości dostępu do budynku zasłoniętego koronami drzew oraz brak możliwości dojazdu i powrotu pojazdów służb ratowniczych bez cofania, co w przypadku powstania pożaru znacznie opóźni czas podjęcia skutecznych działań ratowniczo - gaśniczych, a więc stanowi realne zagrożenie dla osób przebywających w budynku i może być przyczyną znacznych strat materialnych.
Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Ustawodawca nałożył na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5. Obowiązek ten polega m.in. na zapewnieniu odpowiedniego dojazdu do budynku dla pojazdów straży pożarnej, odpowiadającego wymogom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). W szczególności pomiędzy drogą pożarową i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3m lub drzewa. Pożar jest zjawiskiem, którego nie można przewidzieć. Z tej przyczyny tak ważne jest zachowanie wymogów bezpieczeństwa i temu służą przepisy ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normujące wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej.
A zatem, decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie, stwierdzająca realne zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz mienia, obligowała stronę skarżącą do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta m. st. Warszawy o zezwolenie na usunięcie drzewa. Jeśli z powodu usytuowania drzewa na drodze pożarowej do budynku istnieje realne zagrożenie dla znajdujących się tam ludzi i mienia w świetle przepisów przeciwpożarowych, to nie można jednocześnie skutecznie twierdzić, że takiego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie ma w rozumieniu art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie powołane wyżej ustawy regulują różne kwestie, lecz obie mają na uwadze bezpieczeństwo ludzi i mienia w budynkach. W tej sytuacji nie można z góry zakładać nieracjonalności prawodawcy, nielogiczności i niespójności przepisów prawa.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy w części ustalającej opłatę wydane zostały z naruszeniem art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Naruszenia tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to za sprawą błędnej wykładni tego przepisu.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. stwierdzić należy, iż w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.
Z istoty bowiem skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A więc, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 456; H. Knysiak - Molczyk [w:] T.Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, s. 546; J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, s. 247).
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeśli strona zamierzała postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zaakceptowanie naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 8 k.p.a., to winna powiązać przepisy k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uznając, iż w niniejszej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę - stosownie do art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 188 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. w części ustalającej opłatę za usunięcie drzewa.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.