II OSK 455/06

II OSK 455/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 48/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-12-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 48/04 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 4 grudnia 2003 r. nr XVI/482/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn.akt li SA/Gd 48/04) oddalił skargę J. W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 4 grudnia 2003r. Nr XVJ/482/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w projekcie planu zagospodarowania
przestrzennego rejonu ulic P. i J. w Gdańsku przewidziano, że działka nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca J. W., będzie przeznaczona na "zieleń urządzoną", czyli teren miejskiej zieleni urządzonej dostępnej dla publiczności, na przykład park, zieleniec, ogród zabytkowy i tematyczny, w którym co najmniej 80% powierzchni zagospodarowuje się jako powierzchnię biologicznie czynną i na którym wyłączona będzie możliwość budowy budynków "obsługujących użytkowników" a dopuszczona możliwość realizacji obiektów "obsługujących użytkowników".
Projekt ten wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30
kwietnia 2003 r.
Po tym wyłożeniu skarżąca wniosła zarzuty, w których twierdziła, że projektowane przeznaczenie gruntu wyklucza właścicielskie korzystanie z nieruchomości określone w art. 140 k.c. oraz zgodnie z obowiązującymi dotychczas ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że aktualne przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod usługi medyczne związane jest z prawem jego zabudowy. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, skutkuje obniżeniem wartości rynkowej jej mienia. Zdaniem skarżącej całkowite pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości oraz wielokrotne obniżenie jej wartości rynkowej stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego, uzasadniającym wniesienie zarzutu. Skarżąca wniosła też o włączenie działki nr [...] do terenu 004-33 przeznaczonego na usługi.
Uzasadniając zarzuty podniosła, że do dnia 14 lutego 1973 r. jej rodzice byli właścicielami nieruchomości rolnej, której część stanowiła działka nr [...]. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę szpitala. Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 9 maja 2002 r. zwrócono ją spadkobiercom byłych właścicieli z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 29.708 zł. Twierdziła, że teren działki nr [...] nie spełnia kryteriów merytorycznych "zieleni urządzonej", gdyż jest zdewastowany i
"pozbawiony powierzchni". Zdaniem skarżącej, jedynie zainwestowany teren może pełnić funkcję służebną dla terenu przeznaczonego na "C.".
Skarżąca zarzuciła także nierówne traktowanie jej oraz właścicieli działek sąsiednich nr
29 i 33, które leżą na tym samym stoku i są przeznaczone w projekcie pod usługi. Skarżąca zarzuciła też, że nie przeprowadzono analizy skutków finansowych projektu planu w aspekcie zobowiązań wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jej zdaniem analiza ta wykazałaby brak ekonomicznego uzasadnienia przeznaczenia tego terenu pod zieleń urządzoną. Ponadto obniżenie wartości rynkowej działki nr [...] spowoduje, że należność Gminy Miasta Gdańsk z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przewyższy wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r. wniosły zarzuty także inne osoby. Niektóre z tych zarzutów zostały uwzględnione w wyniku czego projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 września 2003 r. do 30 września 2003 r.
Po tym wyłożeniu skarżąca wniosła zarzuty, w których, wskazując, że ponownie wyłożony projekt utrzymuje niekorzystne przeznaczenie jej działki nr [...] na zieleń urządzoną, ponowiła poprzednio składane zarzuty. W szerszym niż poprzednie uzasadnieniu twierdziła, że przygotowując działkę nr [...] pod budowę szpitala wyrównano teren spychając na tą działkę ziemię z sąsiednich nieruchomości przez co zwiększono nachylenie powierzchni. Wskazała też, że jedną z sąsiednich nieruchomości, o identycznych co nieruchomość skarżącej walorach, przewidziano pod zabudowę stacją benzynową, czyli na działalność sprzeczną z wymogami ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży". Z uwagi na te okoliczności skarżąca twierdziła, że przeznaczenie jej nieruchomości na cel publiczny nie ma uzasadnienia.
Rozpoznając zarzuty skarżącej Rada Miasta Gdańska zaskarżoną uchwałą z dnia 4 grudnia 2003 r. nr XVI/482/2003 zarzuty odrzuciła.
Uzasadniając odrzucenie zarzutów stwierdzono, że skarżąca we wniesionych zarzutach kwestionuje przeznaczenie działki nr [...] na zieleń urządzoną i wnioskuje o włączenie jej do obszaru przyległej strefy usługowej - teren 004-33. Następnie wskazano, że w projekcie planu działką nr [...] przeznacza się na funkcje zieleni urządzonej (teren 003-62) oraz realizację reprezentacyjnego ciągu pieszego od skrzyżowania P. go do terenu projektowanego C. (tereny 001-33 i 002-34), Wskazano, że powierzchnia działki nr [...] przeznaczona na zieleń to około 0,69 ha oraz że działka ta to skarpa o nachyleniu
powyżej 20%,która zagrożona jest uruchomieniem masowych ruchów ziemi mogących przenieść się na tereny sąsiednie - obszar istniejące] zabudowy jednorodzinnej przy ulicy P. Skarpa ta jest wyniesiona znacznie ponad otoczenie istniejącej zabudowy i jest bardzo silnie eksponowana w krajobrazie posiadającym duże walory widokowe. Na działce występują zbiorowiska murawowe z pojedynczymi drzewami (młodymi) i krzewami, które korzystnie ograniczają rozwój procesów erozyjnych na stoku. Znajduje się ona w granicach zespołu-przyrodniczo krajobrazowego "Dolina Strzyży" utworzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2001 r. nr XXXIII/1024/2001. Wskazano, że Dolina Strzyży tworzy unikalny fragment Gdańska o wyjątkowych walorach krajobrazowych i ekologicznych. Występują tu rozległe panoramy krajobrazowe z ciągów i punktów widokowych na tereny seminaturalne (występowania dużych skupisk zadrzewień, zarośli, lasów) oraz kulturowe. Krajobraz seminaturalny to dość strome niezabudowane stoki w większości pokryte zróżnicowaną roślinnością, tworzącą mozaikę ekosystemów. Działka nr [...] zlokalizowana jest na stoku w rejonie skrzyżowania u!ic P. - S. . W uchwale Rady Miasta Gdańska w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego teren ten znajduje się w strefie wyznaczonego "zakazu lokalizacji budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradacją krajobrazu". Całość terenu dodatkowo znajduje się w granicach obszaru objętego Ogólnomiejskim Systemem Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Stwierdzono, że wyłączenie z zabudowy przedmiotowej działki oraz pozostałych obszarów znajdujących się w granicach zakazu w zespole przyrodniczo-krajobrazowym i utrzymanie charakteru przyrodniczego podyktowane było potrzebą utrwalenia i ochrony walorów krajobrazowych jak również zachowania wartości estetycznych terenu. Zdaniem Rady Gminy z przeprowadzonych w ramach prac nad planem analiz wynika, że budowa na tym terenie każdego budynku i przeznaczenie go pod zabudowę poprzez włączenie do strefy 004-33 miałaby negatywny wpływ na obiekt chroniony, jakim jest Dolina Strzyży, albowiem stanowiłaby złamanie zasady czytelności w krajobrazie zboczy doliny o nieprzerwanym przyrodniczym charakterze, niosłaby poważne zagrożenie uruchomienia procesów erozyjnych i osuwania mas ziemnych po zboczu, o tak dużym spadku, przerwałaby ciągłość struktur przyrodniczych gwarantujących przepływ materii i energii w środowisku. Stwierdzono, że projektowana zieleń w granicach całego obszaru planu jest gwarancją zachowania ciągłości struktur przyrodniczych bardzo ważnych w skali całego miasta, jak również realizuje ideę ochrony wartości estetycznych
zawartych w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Do!ina Strzyży". Zieleń urządzona (wprowadzona zapisem planu) bez możliwości lokalizacji budynków umożliwi wzbogacenie już istniejącej zieleni oraz ograniczy i ureguluje nieograniczoną obecnie penetrację pieszą poprzez wyznaczenie na ten cel konkretnych miejsc. Urządzenie i utrzymanie zieleni wiąże się z kosztami jakie gmina będzie musiała przeznaczyć na ten cel, jednak jest to konieczne z powodów wcześniej wymienionych, a przede wszystkim dla utrzymania ciągłości struktur przyrodniczych w całym mieście. Wskazano, że projekt planu na obszarze będącym współwłasnością składającej zarzuty uwzględnia wymagania dotyczące ochrony walorów krajobrazowych i wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, co nakazuje przepis art. 1 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do konkretnych zarzutów wywiedziono, że wymienione w zarzucie działki nr 29 i nr 33 oraz część działki nr i 14/2, które leżą w sąsiedztwie terenu będącego współwłasnością skarżącej, w projekcie planu przeznaczono pod usługi (teren 004-33 -działki nr 29 i nr 33) i strefę produkcyjno-usługową (teren 006-41 - część działki nr 114/2), gdyż, mimo że znajdują się w obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, to jednak są poza najsilniej chronioną strefą "zakazu lokalizacji budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradacją krajobrazu". Ponadto działki nr 29 i nr 33 choć faktycznie usytuowane są na tym samym skłonie zbocza, to jednak częściowo u jego podnóża, co ze względów krajobrazowych kwalifikuje to miejsce do zabudowy. Wyjaśniono, że wprowadzając tu zabudowę wzięto pod uwagę względy krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jak również konfigurację terenu, co spowodowało że w projekcie planu aż 85% powierzchni obu działek łącznie wyłączono z zabudowy. Wskazano też, że obiekt stacji benzynowej możliwy jest do realizacji w ramach strefy 41 (części działki nr 114/2), jednakże nie przesądza o tym projekt planu, ponieważ w ramach tej strefy mogą powstać również inne usługi. Nadto obszar przeznaczony pod zabudowę w ramach strefy 41 usytuowany jest na terenie nieco odmiennym, jeżeli chodzi o konfigurację terenu niż działka skarżącej. Jest to teren położony u podnóża skarpy (podobnie jak działki nr 29 i 33) z niewielkim spadkiem w kierunku ulicy P., uzbrojony, dobrze skomunikowany, położony w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy P., Bezpośrednia dostępność kołowa z ulicy P., jak również niewrażliwość tej funkcji na uciążliwości komunikacyjne umożliwiają wprowadzenie strefy 41 na tym terenie. Zdaniem rady wprowadzenie tu zabudowy usługowej będzie stanowiło kontynuację ciągu istniejących budynków przy zachodniej stronie ulicy P.- również zlokalizowanych przy samej ulicy u podnóża chronionego stoku. Ponadto szczegółowe ustalenia zawarte w projekcie planu kształtujące formy zabudowy na tym terenie i ograniczające jej skalę gwarantują zachowanie walorów krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Odnosząc się dalej do zarzutu nierównego traktowania stwierdzono, że takie nierówne traktowanie właścicieli działek wynika wyłącznie z obiektywnych przesłanek, a więc usytuowania poszczególnych dziatek, ukształtowania powierzchni, zakresu ochrony przewidzianej w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo krajobrazowego itp.. a nie ze zlej woli organu.
Wywiedziono też, że za przeznaczeniem w projekcie planu nieruchomości skarżącej na zieleń urządzoną przemawiały względy ochrony krajobrazu, w tym elementów środowiska przyrodniczego. Zaznaczono, ze ochrona środowiska jest jedną z wartości konstytucyjnie chronionych, której ochrona uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust 3 Konstytucji) w tym także prawa własności. Zdaniem Rady idea ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych w całym projekcie planu została przeprowadzona konsekwentnie - sąsiednie nieruchomości znajdujące się
| w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Dolina Strzyżyk w strefie "zakazu lokalizacji
budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować
degradację krajobrazu" również wykluczono z zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów związanych ze spadkiem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że w takim przypadku właścicielom przysługuje roszczenie z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po uchwaleniu i wejściu w życie planu. W artykule tym również jest mowa w jaki sposób roszczenia te mogą być realizowane (m. in. drogą wykupu gruntów). Jest to jednak inny etap postępowania, który nie dotyczy składania i rozpatrywania zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto stwierdzono, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone. Rada Miasta rozpatrując zarzuty uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym współwłasnością skarżącej uwzględnia wymagania dotyczące ochrony walorów krajobrazowych i wymagania ochrony środowiska przyrodniczego. Wskazano, że w art. 73 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wprowadzono obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z ustanowienia określonych form ochrony przyrody na podstawie ustawy o ochronie przyrody w tym przypadku utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ,, DoIina Strzyży".
Wywiedziono też, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. Zdaniem Rady w niniejszej sprawie Rada Miasta Gdańska nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że oparcie ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na uchwale Rady Miasta Gdańska w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jako na bezwarunkowym imperatywie wyklucza skuteczność wniesienia zarzutu w myśl art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca twierdziła przy tym, że nie przysługiwało jej prawo wypowiedzenia się co do uchwały w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ponadto zarzuciła przyjęcie nieprawdziwych przesłanek uzasadnienia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanu faktycznego oraz sprzeczność ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulic P. i S.
Uzasadniając skargę wskazała, że jako współwłaścicielka działki nr [...] złożyła w dniu 6 września 2002 r. wniosek do Zarządu Miasta Gdańska o przeznaczenie w sporządzanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulic P. i J. części tej działki objętej projektem pod zabudowę mieszkaniowe-usługową. Stwierdziwszy, po wyłożeniu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r., że wniosek nie został uwzględniony wniosła, jak dalej wywodziła, zarzut do projektu planu. W kolejnej wersji projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu we wrześniu 2003 r. uwzględniono zgłoszone zarzuty, jednakże nie te dotyczące działki skarżącej. W związku z tym, jak wywodziła, wniosła kolejne zarzuty, które zostały odrzucone zaskarżoną uchwałą. Dalej skarżąca podnosiła, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołano się na zakaz lokalizacji wszelkich budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony ustanowiony uchwalą z dnia 12 lipca 2001 r. to faktycznej zmiany przeznaczenia działki nr [...] z "pod budowę szpitala" na "zakaz lokalizacji wszelkich budynków" dokonano tą uchwalą. W ocenie skarżącej stanowi to naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość pozbawienia gruntu prawa zabudowy zastrzeżona jest dla postępowania przy zachowaniu ustaleń art. 18 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanowienie "zakazu lokalizacji wszelkich budynków" uchwałą z dnia 12 lipca 2001 r. nr XXXVII/1170/2001 bez wiedzy właścicieli nieruchomości, w ocenie skarżącej, uniemożliwiło im obronę prawa do zagospodarowania terenu określonego w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Następnie skarżąca wskazała, że do dnia 14 lutego 1978 r., jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 9 maja 2002 r. oraz opisu i mapy sporządzonej 11 sierpnia 1975 r., grunt przedmiotowej działki był użytkowany rolniczo, jego nachylona powierzchnia ukształtowana była w formie tarasów, wąskich skarp oraz drogi gruntowej oraz że przed około 15 laty w ramach prac przygotowawczych budowy szpitala dokonano makroniwelacji terenu (wyrównania) w ten sposób, że odkształcono powierzchnię działki nr [...] poprzez zepchnięcie na jej obszar mas ziemnych z przyległego obszaru i zwiększono nachylenie terenu. Zdaniem skarżącej porównanie map, które dołączyła do skargi, upływ czasu od wykonania robót ziemnych i oględziny nieruchomości uprawniają do podważenia prawdziwości przesłanek, na których oparto uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w szczególności ustalenie, że działkę nr [...] tworzy skarpa o nachyleniu 20%, która jest zagrożona uruchomieniem masowych ruchów ziemi mogących się przenieść na tereny sąsiednie oraz ustalenie, że na działce tej występują zbiorowiska murawowe z pojedynczymi młodymi drzewami i krzewami. Zdaniem skarżącej dotychczasowe doświadczenie wskazuje, że całkowitą fikcją jest zagrożenie spowodowane "uruchomieniem masowych ruchów ziemi". Wywodzi również, że w oparciu o podstawową wiedzę przyrodniczą można stwierdzić, iż na terenie pokrytym niedawno nasypem ziemnym, gdzie brak tworzącej się przez setki i tysiące lat gleby, w stosunkowo krótkim czasie mogą pojawić się jedynie, tzw. gatunki pionierskie roślin o wysokiej ekspansji siedliskowej postrzegane najczęściej jako chwasty.
Według skarżącej wątpliwa jest też prawdziwość takich przesłanek wyłączenia z zabudowy działki nr [...], jak zachowanie wartości estetycznych terenu (zdaniem skarżącej powierzchnia działki jest odkształcona wskutek robót ziemnych i nie ma nic wspólnego z "przyrodniczymi ścianami wnętrza krajobrazowego doliny"), poważne zagrożenie uruchomienia procesów erozyjnych i osuwania mas ziemnych (według skarżącej tezie tej przeczy zrealizowana na ostrych stokach zabudowa mieszkalna przy ul. G., w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]), przerwanie struktur przyrodniczych gwarantujących przepływ materii i energii w środowisku (zdaniem skarżącej na obszarze działki nr [...] przepływ materii i energii j6st przerwany, a środowisko przyrodnicze znajduje się w bardzo wczesnym stadium inicjalnym), gwarancja projektowanej zieleni w granicach całego obszaru planu ciągłości struktur przyrodniczych bardzo ważnych w skali całego miasta (zdaniem skarżącej fałszywość tej przesłanki obrazuje fragment mapy topograficznej przedstawiającej lokalizację przedmiotowej działki w terenie silnie nasyconym kompleksami zieleni wysokiej, które pełnią funkcje "struktur przyrodniczych gwarantujących przepływ energii i materii w środowisku"), negatywny wpływ na obiekt chroniony, jakim jest Dolina Strzyży, przeznaczenia pod zabudowę działki położonej pomiędzy istniejącą zabudową mieszkalną (strefa 004-33) i projektowaną zabudową Centrum Czasu Wolnego (argument ten według skarżącej-jest nieprzekonywujący z uwagi na szerokość działki nr [...] w przedziale 50 - 75 m).
Skarżąca dostrzega też sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały polegającą na zestawieniu postulatów ochrony wątpliwych (jej zdaniem) walorów krajobrazowych i przyrodniczych działki nr [...] z przeznaczeniem jej obszaru na "realizację reprezentacyjnego ciągu pieszego od skrzyżowania P. - S. do terenu projektowanego Centrum Czasu Wolnego (tereny 001-33 i 002-34). Dodatkowo wskazała, że po reprezentacyjnym ciągu pieszym oczekuje się, iż "ograniczy i ureguluje nieograniczoną obecnie penetrację pieszą". Ponadto skarżąca zauważa, że przewidywana realizacja reprezentacyjnego ciągu pieszego, pomimo argumentacji o negatywnym wpływie na obiekt chroniony wszystkich budynków na działce nr [...], a w szczególności pomimo zagrożenia erozją i osuwania mas ziemnych, oznacza zabudowę przedmiotowego terenu, tzw. małą architekturą. Zdaniem skarżącej budowa i użytkowanie takich obiektów z uwagi na normatywnie niższą stabilność posadowienia oraz obciążenie wielokrotnie intensywniejszym ruchem pieszym, jednoznacznie przeczy przesłankom zakazu wznoszenia tu budynków. Nadto realizacjare prezentacyjnego ciągu pieszego od skrzyżowania P. - S. mającego stanowić główne dojście do projektowanego Centrum Czasu Wolnego w ramach urządzania zieleni dostępnej publicznie będzie naruszeniem interesu prawnego Gminy Miasta Gdańska poprzez obciążenie budżetu miejskiego częścią kosztów inwestycji Centrum Czasu Wolnego, niezależnie od skutków prawnych wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W końcu skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprzekonująco wyjaśniono zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości sąsiednich w aspekcie dopuszczenia zabudowy na graniczących ze sobą działkach o bardzo zbliżonych lub identycznych warunkach przyrodniczo -topograficznych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu (art. 2 ust.1 ustawy) oraz że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji Rzeczpospolitej nie jest absolutna, gdyż Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy, a art. 140 k.c. stanowi m.in. że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy. Wywiedziono, że ustawowe ograniczenia prawa własności przewidziane są w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ich praktycznym wyrazem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia prawa własności wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustanawiane są zatem na podstawie upoważnienia zawartego w powołanej ustawie. Wskazano, że z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności np. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, ekonomiki przestrzeni i innych. Gmina działając w ramach swych uprawnień planistycznych ma prawo ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w ten sposób określać sposób wykonywania prawa własności, a jej działania polegające m.in. na przeznaczaniu terenów pod cele publiczne nie mogą być poczytane za naruszenie art. 140 k.c. Za naruszenie prawa nie można uznać działań gminy podejmowanych w granicach przysługujących jej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają jej na ustalenie przeznaczenia i zasad
gospodarowania terenem. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Gdańska w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P. i S. w mieście Gdańsku, a nie uchwala w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" w Gdańsku, Niniejsze postępowanie służyć ma wyłącznie rozstrzygnięciu kwestii, czy uchwala odrzucająca zarzuty podjęta została zgodnie z prawem, a w przypadku ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów - stwierdzenie jej nieważności. W tym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do badania legalności uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, albowiem to nie ona stanowi przedmiot postępowania. Wskazano, że uchwała o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrązowego podjęta została na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody i zawiera określone tam zakazy, nakazy i ograniczenia które ,o ile naruszają interesy prawne poszczególnych osób, mogą być przedmiotem skargi, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozpatrywanej w ramach odrębnego postępowania. Wywiedziono, że uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, zatem każdy zainteresowany mógł się z nią zapoznać i podjąć stosowne kroki w celu jej weryfikacji. Ponadto wskazano, że nie ustala ona, wbrew temu co twierdzi skarżąca, zasad przeznaczenia terenu, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia przewidziane w ustawie o ochronie przyrody, zaś konsekwencją jej podjęcia jest obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 34 tej ustawy), który to właśnie ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę akt prawny ustanawiający szczególną formę ochrony przyrody wraz z zawartymi w nim zakazami, nakazami i ograniczeniami jest wiążący dla planowania przestrzennego i determinuje dalsze poczynania Rady Miasta. Wskazano, że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta Gdańska była zobowiązana w ustaleniach przedmiotowego projektu miejscowego planu uwzględnić postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Takim przepisem szczególnym jest uchwała nr XXXIII/1024/2001 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" w Gdańsku (zmieniona uchwałami - nr XXXVII/1170/2001 z dnia 12 lipca 2001 r. i nr
LIII/1643/2002 z dnia 26 września 2002 r.). Ponadto przepisy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 . o ochronie przyrody i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, stanowią iż miejscowy plan zagospodarowania powinien uwzględniać ograniczenia i wymagania wynikające z ustanowionych form ochrony przyrody. Podkreślono, że wynikające z uchwał Rady Miasta Gdańska o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" ograniczenia prawa własności skarżącej, a zatem także będące tego konsekwencją ograniczenia, które wynikać będą z przedmiotowego planu są zgodne z wartościami konstytucyjnie chronionymi. Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych skargi podtrzymano argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a ponadto
wyjaśniono, że w obowiązującym do końca 2003 roku miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego jednostki urbanistycznej Brętowo, zatwierdzonym zarządzeniem nr 53/76 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29.10.1976 r., (ogłoszonym w Dz. U. WRN z dnia 5 maja 1977 r. nr 4 poz. 25) działka będąca współwłasnością skarżącej wchodziła w skład terenu oznaczonego symbolem II. 1.1. UZ. przeznaczonego na szpital 1000-łóżkowy. Przed rozpoczęciem prac przygotowawczych związanych z ta inwestycją działka nr [...] stanowiła fragment zbocza, którego spadki przekraczały 25%. Prace ziemne - niwelacja wykonana w końcu lat 70-tych na całym terenie przeznaczonym poci szpital (na zachód od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy P.) zmieniła krajobraz tego miejsca w sposób nieodwracalny. Większa część terenu została wyrównana, zlikwidowano szczyty wyniesień a część mas ziemnych przesunięto w kierunku południowym. Działka, której dotyczy sprawa, leżąca na skraju całego przedsięwzięcia, również uległa przekształceniu poprzez nasypanie mas ziemi na istniejące zbocze. Ukształtowanie powierzchni działki w trakcie tych prac zostało faktycznie zmienione, jednak zachowało charakter wyraźnie eksponowanego w krajobrazie zbocza Doliny Potoku Strzyży. W widoku od strony Potoku Strzyża (od wschodu) teren ten - choć wewnątrz przekształcony -nadal pozostał ścianą wnętrza krajobrazowego dna doliny, tyle że o nieco mniej urozmaiconej linii. Czytelność i ciągłość zachowanego zbocza na całej długości ulicy P. była przesłanką do objęcia go ochroną, poprzez włączenie do powołanego uchwałą Rady Miasta Gdańska zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" Uznano, iż są to pozostałości warte ochrony zarówno ze względu na jego wysokie walory przyrodnicze, krajobrazowe jak i ekologiczne. Odnosząc się do polemiki skarżącej z argumentami dotyczącymi niebezpieczeństwa osuwania się mas ziemi stwierdzono, że obok dużego nachylenia stoku (w obszarze przedmiotowej
działki 20-30%), który jest jednym z podstawowych czynników wpływających na ocenę zagrożenia terenu masowymi ruchami ziemi, do bardzo istotnych należą także: możliwość podcięcia stoku i przerwania chroniącej jego powierzchnię okrywy roślinnej (w przypadku zlokalizowania zabudowy na stromym stoku możliwość ta stanie się koniecznością), wzrost obciążenia stoku od góry. Wskazano, że wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy ocenie przedmiotowej działki pod kątem zagrożenia masowymi ruchami ziemi. Podniesiono przy tym, że ani okres jaki upłyną! od utworzenia nasypu, ani realizacja obiektów budowlanych na podobnych terenach nie stanowią o braku zagrożenia, czego dowodzą katastrofy budowlane w obrębie strefy krawędziowej w Gdańsku. Wskazano, że podane jako przykład przez skarżącą osiedle domów - szeregowych przy ulicy G. (dalsze sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości) znajduje się poza obszarem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży". Zabudowanie zbocza w sposób wskazany w przytoczonym przez skarżącą przykładzie obrazuje, jak w nieodwracalny sposób można pozbawić teren jego seminaturalnego charakteru i wprowadzić nową wartość estetyczną poprzez zmianę pierwotnego ukształtowania, w tym przypadku: budując sztuczne tarasy zabezpieczające przed osuwaniem ziemi, wyrównanie i wywóz gruntu w miejscu posadowienia budynków, wyrównanie terenu w miejscach dojść i dojazdów do budynków. Włączenie więc przedmiotowej działki do terenu 004-33 (o co wnosi skarżąca) i dopuszczenie zabudowy, w sposób nieodwracalny, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, zmieniłoby charakter chronionego "zielonego" zbocza tworzącego ramy kompozycyjne Doliny Potoku Strzyża, które dzięki swemu ukształtowaniu jak i pokryciu roślinnością wyodrębniają z otaczającej przestrzeni obiekt chroniony - zbocze Doliny. Dalej wywiedziono, że ze względu na ukształtowanie przedmiotowej działki wszelkie działania inwestycyjne mogące spowodować naruszenie stabilności zbocza i zagrożenie uruchomienia masowych ruchów ziemi powinny być wykonywane ze szczególną ostrożnością. W związku z powyższym w projekcie planu w kartach terenu w punkcie nr 11.1 "Warunki wynikające z ochrony środowiska przyrodniczego'" - zapisano "zabezpieczenie terenu przed uruchomieniem procesów erozyjnych poprzez zastosowanie odpowiednich sposobów posadowienia budowli oraz zabezpieczających technologii budowlanych w trakcie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu'". Wykonanie dopuszczonych projektem planu elementów małej architektury nie może więc spowodować wymienionego zagrożenia dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ulicy P. Projektowana zieleń ma na celu zachowanie przyrodniczego charakteru
zbocza, a dopuszczone w projekcie planu elementy małej architektury nie pozbawią go tego charakteru, gdyż w projekcie planu ustalono minimalny 90% udział powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślono też, że istniejąca obecnie na przedmiotowej działce zieleń nie posiada śladów dewastacji i korzystnie ogranicza rozwój procesów erozyjnych na stoku. W sytuacji całkowitego jej wyniszczenia na większości obszaru działki np. w wyniku niekontrolowanej i nieograniczonej penetracji pieszej mogłoby powstać zagrożenie erozją. Wskazano też, że w skład zbiorowisk roślinności ruderalnej (popularnie znanych jako chwasty) wchodzi także szereg gatunków traw. które wspólnie z innymi roślinami zielnymi po zaledwie 2-3 latach tworzą silnie zwartą darń, chroniącą nasypy przed rozwiewaniem i przedostawaniem się do podłoża nadmiernej ilości wód opadowych, mogących go zawodnić i podwyższyć jego podatność na osuwanie. Agresywność i ekspansywność tych zbiorowisk z jednej strony gwarantuje powstanie i utrzymanie tej naturalnej osłony stoku, a z drugiej - dowodzi prawidłowego przepływu energii i materii w obrębie całego (wykraczającego poza przedmiotową działkę) zbiorowiska na zboczu Doliny. W wyniku zniszczenia tych zbiorowisk (np. poprzez prowadzenie prac ziemnych pod fundamenty obiektów kubaturowych) nastąpi silne i natychmiastowe uruchomienie erozji stoku oraz przerwanie naturalnych procesów wymiany z terenami sąsiadującymi. Odnośnie do projektowanego wejścia na teren Centrum Czasu Wolnego (schody i ścieżki) wskazano, że nie będzie ono widoczne z dna Doliny i nie zakłóci ciągłości ściany wnętrza krajobrazowego, zaś odnośnie do argumentów skarżącej dotyczących dopuszczenia lokalizacji ciągu pieszego, jak i ewentualnych obiektów małej architektury stwierdzono, że są one niezasadne, albowiem obiekty te nie są "budynkami", których lokalizacji zabrania uchwała w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży". W odniesieniu do zarzutu dotyczącego negatywnego wpływu ewentualnej zabudowy działki nr [...] na obiekt chroniony jakim jest zbocze Doliny stwierdzono, że istotne znaczenie mają nie tylko powoływane przez skarżącą parametry poziome wzajemnych odległości poszczególnych form użytkowania terenu, lecz parametry pionowe decydujące o kształcie wnętrza krajobrazowego Doliny Strzyży. W związku z tym wskazano, że rzędne działki nr [...] wynoszą najniższa około 51 m, najwyższa około 71 m. Posadowienie istniejących budynków mieszkalnych przy ulicy P. stanowiących chroniony element kulturowy Doliny mieści się w granicach od 42,0 m do 47,0 m, a ich wysokość maksymalna obecnie wynosi ok. 11.0 m (w projekcie planu 12,0 m) Jest to zabudowa wolnostojąca, a prześwity między budynkami obecnie wynoszą średnio 10,0 m, w projekcie planu ustala się 8,0 m
minimalną odległość między budynkami. Wynika z tego, jak wskazano, że szczyty dachów istniejącej zabudowy znajdują się na poziomie średnio od 53,0 m do 58,0 m poniżej krawędzi płaskowyżu ograniczonego stokiem (w tym działkę nr [...]), Projektowana zabudowa Centrum Czasu Wolnego znajduje się na płaskowyżu (w projekcie planu tereny 001-33 i 002-34). Wynika z tego jednoznaczny obraz ustalonej w planie zasady ochrony wnętrza krajobrazowego: chroniony krajobraz kulturowy dna Doliny w wyrazisty sposób zamknięty wysokim i pokrytym zielenią zboczem, tworzącym ciągłą przestrzennie formę o kontrastowej w stosunku do zabudowy strukturze i barwie ścianę wnętrza krajobrazowego oddzielającą obiekt chroniony (zbocze Doliny) od nowej zabudowy Centrum Czasu Wolnego (na płaskowyżu).
Wskazano też, że Centrum Czasu Wolnego jest projektowane na terenie w większości należącym do gminy i na tym etapie nie jest przesądzone, kto będzie je finansował. Również ocena czy jest to dobry interes dla gminy należy do właściciela terenu i nie powinna być przedmiotem zarzutu czy skargi. Po wnikliwych analizach wykonanych w trakcie prac nad planem uznano, iż wyznaczony w ramach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" obszar, w którym ustalono "zakaz lokalizacji budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu" należy chronić, a ochrona ta powinna być realizowana poprzez zagospodarowanie z poszanowaniem -przyrodniczo-kulturowego dziedzictwa - jego różnorodności i estetyki, co znalazło odzwierciedlenie w szczegółowych zapisach projektu planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę J. W. uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno składać się z uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów przemawiających za podjęciem określonej decyzji. Uzasadnienie prawne natomiast to przedstawienie uwarunkowań prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Z tego wynika, że uzasadnienie o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno w przekonujący sposób przedstawiać przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne dokonanego przez radę gminy wyboru przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania. Powinno ono świadczyć o tym, że wszystkie okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zostały przez radę gminy uwzględnione oraz, że przyjęte przez radę rozwiązanie nie jest arbitralne. Należy pokreślić, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K.27/00, opublikowanego w Orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego nr 2 z 2001 r., poz. 29, stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Oceniając pod tym względem zaskarżoną uchwalę Sąd wskazał, że przedstawiono przekonujące argumenty przemawiające za przyjętym w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Podstawową przyczyną przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, które w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone na "zieleń urządzoną"( a więc uwzględniając zakres tego pojęcia wyjaśnionego w projekcie planu na cel publiczny) było to, że nieruchomość ta znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" w Gdańsku. Fakt ten determinował niejako poczynania Rady Miasta w zakresie planowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 mającej w niniejszej sprawie zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta była zobowiązana w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnić postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Takim przepisem szczególnym była w tym przypadku uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2001 r. nr XXXIII/1024/2001 w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" w Gdańsku (Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 68, poz. 805), która została zmieniona uchwałą z dnia 12 lipca 2001 r. nr : XXXVII/1170/2001 (Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 68, poz. 806) oraz uchwałą z dnia 26 września 2002 r. nr LIII/1643/2002 (Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 83, poz. 1968). Rada Miasta była też zobowiązana ustalenia tej uchwały uwzględnić z uwagi na, co trafnie wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, treść obowiązującego w chwili jej podejmowania art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.), który stanowił, że cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody przez organy jednostek samorządu terytorialnego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz treść art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), który stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Ważne jest przy tym, że wynikające z uchwały Rady Miasta o utworzeniu zespołu
przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" ograniczenia prawa własności skarżącej, a
zatem także będące tego konsekwencją ograniczenia, które wynikać będą z planu
zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na podstawie projektu będącego
przedmiotem niniejszej sprawy, są zgodne z wartościami konstytucyjnie chronionymi. W art. 31 ust. 1 Konstytucji postanowiono bowiem, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy,
|gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ochrona środowiska, a więc także przyrody, jest zatem tą wartością, ze względu na ochronę której Konstytucja zezwala ograniczać wolności i prawa, w tym prawo własności, które jest chronione w art. 64 Konstytucji. W Konstytucji zastrzeżono przy tym, że ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw. W przypadku ograniczenia prawa własności warunek ten będzie spełniony, gdy wraz z ograniczeniem prawa własności, naruszającym istotę własności, a więc takim ograniczeniem, które powoduje, że właściciel traci istotne atrybuty własności, takie jak możliwość korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności, możliwość pobierania pożytków i innych-dochodów, czy też rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c), właściciel otrzyma słuszne odszkodowanie. Wynika to z art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
W związku z tym należy wskazać, ze niezależnie od możliwości otrzymania przez skarżącą odszkodowania w przypadku realizacji celu publicznego ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego, którego projekt jest przedmiotem sprawy, istnieje system rekompensowania ograniczeń prawa własności wynikających z przepisów powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, który wchodzi w grę siłą rzeczy przed wywłaszczeniem nieruchomości na ceł publiczny. Są to przede wszystkim przepisy art. 129-134 tej ustawy. Nie przesądzając, możliwości otrzymania odszkodowania, czy zrealizowania roszczenia o wykup, w konkretnym przypadku dotyczącym skarżącej, gdyż dochodzenie tych roszczeń jest ograniczone dwuletnim terminem przedawnienia (art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska), który w zależności od przyjętej wykładni może być liczony albo od dnia wejścia w życie uchwały wprowadzającej określoną formę ochrony przyrody albo od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniający jej ustalenia, a także terminem przedawnienia wynikającym z art. 8 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw(Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), którego zastosowanie też zależy od przyjęcia określonej wykładni, stwierdzić należy, że w systemie prawnym możliwość otrzymania słusznego odszkodowania jest przewidziana, co uzasadnia konstytucyjność wprowadzonych ograniczeń.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenie prawa własności skarżącej poprzez przeznaczenie jej nieruchomości na zieleń urządzoną, w rozumieniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodne z Konstytucją i ustawami.
Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady równego traktowania. Zasada ta oznacza, że podmioty charakteryzujące się takimi samymi istotnymi cechami muszą być traktowane jednakowo. Tym samym dopuszczalne jest różne traktowanie podmiotów, których sytuacja różni się w sposób istotny z prawnego punktu widzenia. W ocenie Sądu argumenty wskazane przez Radę Miasta uzasadniają odmienne traktowanie skarżącej w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy podzielić argumentację według której za odmiennym traktowaniem skarżącej przemawia to, iż nieruchomość, której jest ona współwłaścicielką, jest położona w wyznaczonym w ramach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" obszarze zakazu lokalizacji budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.
Wskazano również, że sąd administracyjny, kontrolując wykonywanie administracji publicznej kontrolę tę sprawuje pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nadto zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności a stosownie do treści art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z tego wynika, że rozpoznając skargę na uchwałę organu gminy sąd administracyjny nie może
kontrolować celowości przyjętego rozwiązania. W związku z tym poza zakresem kontroli sądu administracyjnego muszą pozostać podnoszone przez skarżącą kwestie kosztów przyjętego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania oraz kwestia zasadności objęcia ochroną Doliny Strzyży. Ta druga kwestia nadto jest poza kontrolą w niniejszej sprawie także dlatego, że uchwała o utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Doliny Strzyży" została podjęta przez właściwy organ i w oparciu o istniejącą podstawę prawną i z tego względu wiązała Radę Miasta. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca mogła i nadal może wnieść na tą uchwałę skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest więc zasadny zarzut, że nie miała ona możliwości ochrony swych praw, ograniczonych uchwaleniem tej uchwały.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że ustawa ta utraciła moc w dniu 11 lipca 2003 r. na mocy art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie-wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, raz przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. drugi raz po wejściu jej w życie. Zdaniem Sądu w takim przypadku istotne jest pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu, gdyż w powołanym art. 85 ust. 2 chodzi o zachowanie prac planistycznych, które przed publicznym wyłożeniem projektu planu są w całości ukończone.
Pełnomocnik J. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 183 § 1 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu przed Sadem I instancji praw uczestników postępowania z mocy prawa W. N. i J. N. -współwłaścicieli nieruchomości skarżącej; art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak należytego merytorycznego stanowiska Sądu w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącą argumentów oraz dokonanie oceny
okoliczności faktycznych bez wszechstronnego rozważenia całości zebranego materiału
dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe
zastosowanie : art. 1 ust 2,art.2,art.4,art.9,art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o
zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że iż Rada Miasta Gdańska nie
nadużyła uprawnień planistycznych odrzucając zarzuty skarżącej do projektu
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że w oparciu o
ustaIony stan faktyczny należało przyjąć, iż interes wspólnoty samorządowej nie
uzasadniał ograniczenia interesu skarżącej, wynikającego z prawa własności
nieruchomości; art.64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie iż
ochrona środowiska uzasadniała w przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa
własności skarżącej; art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości o zbliżonych parametrach.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik adw. J. G. wyjaśniła, że Sąd dopuścił się naruszenia postępowania skutkującego nieważnością postępowania poprzez nieustalenie kręgu uczestników postępowania z mocy prawa i w konsekwencji brak udziału w postępowaniu sądowym współwłaścicieli nieruchomości (J, W. jest współwłaścicielką w 52/64 nieruchomości a W. N. i J. N. są współwłaścicielami w częściach po 4/64 każdy) a tym samym pozbawienie W. N. i J. N. możności obrony praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym uruchomionym przez J. W. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 pełnomocnik zarzuciła Sądowi brak w uzasadnieniu interpretacji przepisów w odniesieniu do tej konkretnej sprawy.
W odniesieniu do zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik wyjaśniła, że Sąd dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono że Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji przemawiającej za przeznaczeniem działki nr [...] na funkcje zieleni urządzonej i realizację reprezentacyjnego ciągu pieszego z wyłączeniem jakiejkolwiek zabudowy. Argumentacja Rady w kwestii erozji stoku jest arbitralna i pozostaje w sprzeczności z projektem realizacji reprezentacyjnego ciągu pieszego. Zdaniem pełnomocnika, dopuszczenie do zabudowy "małą architekturą" bardziej naraża zbocze na erozję i przeczy stanowisku Rady Miasta Gdańska że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącej uzasadniona była ochroną struktur przyrodniczych. Zdaniem pełnomocnika, Rada nadużyła swoich uprawnień planistycznych i dokonała całkowicie swobodnej oceny, niepopartej przekonującą argumentacją. Zdaniem skarżącej uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie utworzenia zespołu
przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Strzyży" naruszała postanowienia ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody bo nie można uznać należącej do niej nieruchomości za wyjątkowo cenny fragment krajobrazu naturalnego.
Pełnomocnik podniosła, że wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne ograniczające prawo własności muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów. W sytuacjach konfliktowych należy szukać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości gdy tymczasem Rada Miasta Gdańska nie przedstawiając racjonalnych przesłanek ograniczenia interesu skarżącej, wynikającego z jej uprawnień właścicielskich, nadużyła uprawnień planistycznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut braku wnikliwości i staranności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto powołując się na uzasadnienie wyroku TK z 7 lutego 2001 r. K.27/00 i wyrok NSA z 13 października 1999 r. IV SA 788/99 wywodzono ,że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne a organy gminy muszą kierować się zasadami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw i Konstytucji, polemizowano także z wywodami Sądu dotyczącymi odszkodowania .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należało odnieść się do najdalej idących zarzutów naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.). Powołany przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. stanowi, że osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, W dotychczasowym orzecznictwie ugruntowany był pogląd, iż postępowanie związane z rozpatrywaniem zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podejmowaniem uchwały w ich sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają definicji postępowania administracyjnego a zakres kontroli sądowej obejmuje, obok administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego , zakończonego decyzja albo postanowieniem ,także inne postępowania (sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji
publicznej) -egzekucyjne, uchwałodawcze, prawotwórcze, w sprawach nadzoru. W tej
sytuacji pogląd, iż w powołanym przepisie chodzi o uczestnictwo w jakichkolwiek
postępowaniach prowadzonych przez organami administracji publicznej może nasuwać
wątpliwości. Nie rozstrzygając ich w tym miejscu należy jednak wskazany zarzut uznać
za niezasadny. Skutecznie zarzut nie uczestniczenia w postępowaniu
sądowoadministracyjnym może podnieść w skardze kasacyjnej osoba, której ten zarzut bezpośrednio dotyczy, służą jej także inne środki prawne. W rozpoznawanej sprawie skargę do sądu administracyjnego wniosła J. W. i to skarżąca podnosi, dopiero w postępowaniu kasacyjnym, zarzut nie uczestniczenia w tym postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości -działki nr [...]: W. N. i J. N., po 4/64 części każdy. Sami zainteresowani nie wnieśli środków prawnych. Nie można przyjąć w tej sytuacji że interes prawny skarżącej został naruszony w związku z naruszeniem powołanego przepisu (tym bardziej że zakres podmiotowy powołanego przepisu art. 33 § 1 P.p.s.a. może być uznany za dyskusyjny) i że miało to wpływ na wynik postępowania.
Nie można uznać za zasadny także zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia tym samym art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia w żadnym zakresie nie pozwala na uznanie go za niewystarczające czy nieoparte na przepisach prawnych. Obszerne wywody Sądu ,choć nie poparte powołaniem się na wskazane w skardze kasacyjnej konkretne przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalające zasady postępowania w sprawach zagospodarowania przestrzeni , w pełni do tych zasad się odnoszą. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera polemiczne oceny przyjętych w projekcie przedmiotowego planu rozwiązań planistycznych ale, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, ocena celowości rozwiązań planistycznych pozostaje poza zakresem kontroli sądowej, podobnie jak kwestia odrębnej uchwały o utworzeniu parku krajobrazowego "Dolina Strzyży". W świetle tych wywodów odnoszących się zarówno do zarzutów skarżącej jak i argumentów Rady Miasta Gdańska, zawartych w uzasadnieniu uchwały, nie można podzielić stanowiska o nadużyciu przez Gminę Gdańsk władztwa planistycznego a tym samym o naruszeniu powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Konstytucja RP dopuszcza ograniczenie uprawnień właścicielskich w drodze ustawy. Taką ustawą była, już nieobowiązująca, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 33 stanowiła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Z uwagi na to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , skargę kasacyjną najeżało oddalić.