II OSK 428/24

II OSK 428/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1140/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 179a, art. 183 § 2 pkt 5, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Zaborniak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2020 r. nr IFXIV.7840.4.45.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1140/20, wydanym w drodze autokontroli na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", po rozpoznaniu skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku tego Sądu z 29 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1140/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z 15 lipca 2020 r., nr IFXIV.7840.4.45.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1140/20 (pkt 1), oddalił skargę M. C. (pkt 2) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 21 maja 2018 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, decyzją z 25 lipca 2018 r., nr 780/18, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia pod tytułem "Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. [....] wraz z linią zasilania energetycznego przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], położonej we F. przy ul. [...]". W decyzji tej organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, w tym podejmowane czynności procesowe zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przybliżył charakterystykę projektowanej inwestycji i wymienił wszystkie rodzaje anten sektorowych, które mają być zamontowane w ramach realizacji przedsięwzięcia. Przedstawił także rozważania co do zakresu oddziaływania zamontowanych anten sektorowych. Podkreślił przy tym, że inwestycja realizowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 2 listopada 2017 r. Starosta określił również warunki, które muszą być dochowane dla prawidłowej realizacji przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. C..
Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 15 lipca 2020 r., nr IFXIV.7840.4.45.2018 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i spełnia wymogi z zakresu ochrony środowiska. W następstwie przeprowadzonej analizy oceny oddziaływania na środowisko organ uznał, że projektowana inwestycja nie może być zakwalifikowana do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła M. C. (dalej: "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wśród podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których naruszenie, zdaniem skarżącej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283), poprzez ich błędną wykładnię z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnej mocy tiltów anten.
Pismem z 7 stycznia 2021 r. [...] Stowarzyszenie [....] "[...]" złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia rozpoznawania skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 360/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1140/20 dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Z kolei postanowieniem z 31 maja 2021 r. Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do momentu rozpoznania sprawy o sygnaturze akt II SA/Gl 360/18. Postanowieniem z 16 maja 2022 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte.
W trakcie przeprowadzanej w dniu 24 października 2022 r. przed WSA w Gliwicach rozprawy pełnomocnik inwestora wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zakończonego wyrokiem z 21 grudnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 października 2022 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed wskazanym powyżej Sądem. Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. podjęte zostało zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę M. C. wyrokiem z 29 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1140/20, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 15 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 25 lipca 2018 r., nr 780/18, a także zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd stwierdził, że organom administracji orzekającym w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, umknęła istotna okoliczność, wymagająca odniesienia się w uzasadnieniu decyzji. Jak zauważył Sąd zarówno z akt administracyjnych jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w sprawie analizowana była kwestia, czy przy nałożeniu się poszczególnych wiązek promieniowania anten skierowanych w tym samym kierunku nie zostaną przekroczone poziomy promieniowania, które spowodują zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. A zatem zamieszczenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stwierdzenia o niezaliczeniu przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd uznał za przedwczesne i wymagające uzupełnienia.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: inwestor oraz uczestnik postępowania – O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. W obu złożonych skargach kasacyjnych zawarto zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, bez przedstawienia ponownie zagadnienia prawnego do rozpatrzenia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również wydanie go z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku naruszenia przepisów wskazanych przez Sąd. W obu skargach kasacyjnych przedstawiono także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły wyczerpującego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w sytuacji gdy postępowanie w tym zakresie prowadzone było zgodnie z tymi przepisami. Jednocześnie w złożonych skargach kasacyjnych postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i w związku z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji do interpretacji tych przepisów postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OSP 1/22.
W oparciu o zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty obie skarżące kasacyjnie strony wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wystąpiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zarządzeniami z 9 i 10 sierpnia 2023 r. stwierdzono podstawy do zastosowania w sprawie art. 179a p.p.s.a. i skierowano skargi kasacyjne do rozpoznania na rozprawie.
W wyroku z 6 listopada 2023 r., wydanym w wyniku autokontroli, WSA w Gliwicach stwierdził, że podstawy złożonych skarg kasacyjnych są oczywiście usprawiedliwione. Sąd wskazał, że w kwestionowanym wyroku z 23 maja 2023 r. pominięto postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której wskazano, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i to także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Stanowisko to zdeterminowało, zdaniem Sądu, ocenę prawną stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie.
Jednocześnie Sąd wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1629/22, którym uchylono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 42/19 i oddalono skargę kasacyjną. Konsekwencją wydania powyższego rozstrzygnięcia jest uwzględnienie przy ocenie prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji okoliczności, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez organy administracji publicznej w ramach przedmiotowego postępowania jest obowiązująca i wywołująca przewidziane w prawie skutki. A zatem skoro decyzja ta obowiązuje, to stanowiła podstawę do wydania poddanej kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, a także treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane, w którym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa, wśród których podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązań z ustaleniami - w niniejszej sprawie -decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego spornego przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej we F. przy ul. [...] jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa.
Zdaniem Sądu wskazane powyżej ustalenia doprowadziły do uznania zasadności sformułowanych w skargach kasacyjnych zarzutów, co do naruszenia przez Sąd w wyroku z 29 maja 2023 r. przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a w konsekwencji zastosowania procedury autokontrolnej przewidzianej w art. 179a p.p.s.a. i uchylenia ww. wyroku. Z kolei po ponownym rozpoznaniu skargi M. C., Sąd pierwszej instancji uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez Stowarzyszenie w piśmie procesowym kwestii zmian własnościowych u inwestora, Sąd stwierdził, że zmiany te nie wpływają na byt prawny tego podmiotu, a tylko taka zmiana stanowiłaby podstawę dla podejmowania stosownych działań.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o treść art. 207 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 listopada 2023 r. złożyła M. C.. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 179a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w ww. przepisie, pomimo że w poprzednim wyroku chodziło o kwestie kumulacji anten sektorowych w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, co nie miało znaczenia w kwestii dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia oraz nie było objęte powagą rzeczy osądzonej;
2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w wyroku sąd nie musi podać konkretnych jednostek prawnych oraz sporządzić do nich uzasadnienia oceniając zgodność projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto obiekt od lat jest użytkowany z mocą większą, czyli niezgodnie z otrzymanymi pozwoleniami;
3) art. 141 § 4, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 5 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli osnowy obu decyzji pod kątem przywołanych w niej przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które następnie mogą podlegać kontroli sądowej oraz zostać objęte skargą do Trybunału Konstytucyjnego;
4) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez niepodanie w wyroku konkretnych jednostek prawnych prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwi złożenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego;
5) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, ponieważ pominięto właściciela obiektu infrastruktury technicznej - spółkę C.;
6) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewskazanie w wyroku:
- czy analizowano wpływ obiektu na środowisko w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz w jaki sposób ustalono zgodność decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z projektem budowlanym (ilość anten, moc anten, pochylenie),
- jakie przepisy prawa materialnego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi analizowały organy obu instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez – jak to twierdzi skarżąca kasacyjnie – pominięcie właściciela obiektu infrastruktury technicznej należącego do spółki C. sp. z o.o., wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia konkretnego przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Ponadto sam fakt zmian własnościowych u inwestora nie wpływa na byt prawny tego podmiotu i nie powoduje nabycia przez nowego wspólnika statusu strony postępowania. Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji wynika, że C. sp. z o.o. nabyła 100% udziałów w O. [...] sp. z o.o. Wskazać jednak należy, że zgodnie z informacją odpowiadająca odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców dot. O. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (KRS: [...]) to spółka ta nadal istnieje, jest podmiotem praw i obowiązków, a jedynie zmienił się wspólnik, który zgodnie z art. 3 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467), dalej jako: "k.s.h." zawiera umowę spółki handlowej i zobowiązuje się dążyć do osiągniecia wspólnego celu przez wniesienia wkładów oraz, jeżeli umowa albo statut spółki tak stanowi, przez współdziałanie w inny określony sposób. Art. 151 § 3-4 k.s.h. stanowi, że wspólnicy są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w umowie spółki oraz, że wspólnicy nie odpowiadają za zobowiązania spółki. Sprawy spółki z o.o. oraz jej reprezentację, zgodnie z art. 201 § 1 k.s.h., prowadzi zarząd. Natomiast, na podstawie art. 212 § 1 zd. 1 k.s.h., każdemu wspólnikowi służy prawo kontroli (nadzór). A zatem zmiana wspólnika w O. [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie ma żadnego wpływu na postępowanie sądowoadministracyjne. Stwierdzić należy, że Sąd nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej doszło do zmiany kręgu stron postępowania. Jak wynika z treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. To na osobie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym ciąży obowiązek zgłoszenia się do Sądu aby Sąd mógł ją uwzględnić przy ustalaniu kręgu podmiotów, których należy powiadomić o terminie rozprawy. Tak więc Spółka C. sp. z o.o. uznając, że wynik niniejszego postępowania dotyczy jej interesu prawnego mogła złożyć wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Niezłożenie wniosku powoduje, że nie zaistniała zarzucana przesłanka nieważnościowa. Również skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie uprawnienia procesowe miały zostać temu podmiotowi odebrane, ani w jaki sposób jego pominięcie wpłynęło na wynik sprawy. Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia mają jedynie charakter ogólnikowy i hipotetyczny. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej.
Oczywistą omyłką autora środka odwoławczego jest zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., są to przepisy, których nie mógł naruszyć Sąd pierwszej instancji, skoro ich nie mógł stosować, czy też błędnie nie zastosować, skoro przepisy te określają podstawy kasacyjne od wyroku sądu wojewódzkiego.
Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jest "środkiem określonym w ustawie".
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu uchybień, pomimo dość lakonicznego przedstawienia stanu prawnego i niepowołania szczegółowo wszystkich przepisów Prawa budowlanego stanowiących podstawę orzekania organów administracji architektoniczno-budowlanej, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a także wyjaśnił z jakich powodów podzielił argumentację Wojewody, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 2 listopada 2017 r., wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.
W kwestii, na której zasadniczo skupia się autor skargi kasacyjnej tj. oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy też w dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Nie można bowiem oczekiwać, żeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować. Podkreślić zatem należy, że z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 179a p.p.s.a. i uchylił w trybie autokontroli swój wcześniejszy wyrok z 29 maja 2023 r. oraz oddalił skargę. Argumentację przedstawioną w tym zakresie w skardze kasacyjnej, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 179a p.p.s.a., z uwagi na niezbadanie kwestii kumulacji oddziaływań i sumowania parametrów (mocy) poszczególnych anten oraz ustalenia maksymalnych tiltów, które mogłyby spowodować przekroczenie poziomów promieniowania, w świetle stanowiska przedstawionego w uchwale z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, należało uznać za błędną.
Należy jednak podkreślić, że wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku nie oznacza, że inwestor jest uprawniony do samowolnej zmiany parametrów technicznych inwestycji. Taka ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten (w tym mocy, tiltu lub azymutu), wykraczająca poza ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę parametry, będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie (wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1518/22). Sąd orzekając bowiem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie kontroluje sposobu użytkowania inwestycji, a jedynie prawidłowość wydania pozwolenia na budowę spornego przedsięwzięcia.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej złożenia skargi konstytucyjnej w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej z uwagi na brak konkretnych jednostek prawnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym niedokonanie kontroli osnowy obu decyzji pod kątem przywołanych w nich przepisów prawa. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów oraz lakonicznego ich uzasadnienia zaznaczyć wypada, że wskazane przepisy Konstytucji RP nie regulują kwestii procesowych podstawy wyroku sądu administracyjnego, w tym konieczności szczegółowego wskazania w wyroku przepisów materialno-prawnych. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że działanie Wojewody, warunkowane było daną normą prawa materialnego, której organ nie naruszył, a zatem nie sposób uznać, aby organ działał poza granicami prawa lub bez podstawy prawnej. Organ nie stosował innych, niż powołane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródeł powszechnie obowiązującego prawa, tym bardziej brak uzasadnienia dla uznania decyzji Wojewody za sprzeczną z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zauważyć należy także, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie strony zarówno organ w zaskarżonej decyzji, jak i Sąd pierwszej instancji, powoływali przepisy adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego przedsięwzięcia (art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Szczegółowo wyjaśnili również przez odniesienie się do konkretnych przepisów (organ odwoławczy) i do uchwały składu siedmiu sędziów - III OPS 1/22 (Sąd pierwszej instancji) spełnienie przez projektowaną inwestycję wymogów z zakresu ochrony środowiska, wskazując, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że inwestycja ta nie może być zakwalifikowana do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższej normatywnej perspektywy zgodnie uznano prawidłowość decyzji Starosty [...] z 25 lipca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia pod tytułem "Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. [...] wraz z linią zasilania energetycznego przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], położonej we F. przy ul. [...]". W konsekwencji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia norm proceduralnych w powiązaniu z naruszeniem norm prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, skoro przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji dowiodła jej prawidłowości, a argumenty stojące za takim stanowiskiem przedstawiono w myśl zasady zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.