II OSK 428/23

II OSK 428/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 430/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-14
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kosakowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 430/22 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. D. na rzecz Gminy Kosakowo kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 430/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A. D. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości Mosty, gmina Kosakowo (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Kosakowo (dalej: Rada, organ) podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej.
W skardze do WSA w Gdańsku na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.) i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości; 3) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy kubaturowej; 4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - zakazanie lokalizacji na nieruchomościach rolniczych zabudowy kubaturowej nieuzasadnionej okolicznościami sprawy; 5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie postanowień planu niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 28 marca 2019 r. nr XI/77/2019 (dalej: Studium), w szczególności we wprowadzeniu zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolniczych. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], które zlokalizowane są na terenie 49-R planu, dla którego w § 43 ust. 1 ustalono przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej. W ocenie skarżącego nie istnieją żadne okoliczności uzasadniające wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Zaznaczono, że zgodnie z rysunkiem planu nie są to tereny zagrożone powodzią, co mogłoby być przyczyną wprowadzenia stosownych ograniczeń w zabudowie oraz ich odległość od ścisłej zabudowy nie stanowi przeszkody dla powstania siedliska rolniczego, bądź innych budynków związanych z rolnictwem. Wskazano, że dopuszczenie na terenie 49-R zabudowy zagrodowej oraz budowli związanych z rolnictwem nie pociągnęłoby za sobą negatywnych konsekwencji, co więcej pozwoliłoby na przeniesienie się produkcji rolniczej z aktualnie silnie zurbanizowanego centrum miejscowości na tereny typowo rolnicze, co pozwoliłoby na rozwój produkcji rolniczej i zmniejszyło uciążliwości związane z rolnictwem dla okolicznych mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku z 14 grudnia 2022 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie sądu wojewódzkiego ustalenia planu zawarte w § 43 ust. 1 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 49-R) naruszają interes prawny skarżącego. Następnie wskazano, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie uchwały została przeprowadzona prawidłowo.
Zdaniem sądu I instancji, Rada wprowadzając w § 43 ust. 1 planu dla terenu stanowiącego własność skarżącego, tj. działek nr [...] i [...] przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie przedmiotowego zakazu nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności, w tym w kontekście interesu skarżącego, jako właściciela przedmiotowych nieruchomości. W szczególności wskazano, że wprowadzenie zakazu dla terenu działek skarżącego jest sprzeczne z zapisem ogólnym zaskarżonego planu, zawartym w § 10 pkt 14, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego planem jedynie w granicach stref biologicznie czynnych, oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Wyjaśniono, że zgodnie z rysunkiem planu działki skarżącego nr [...] i [...] znajdują się poza tą strefą. Następnie zaznaczono, że w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu, wskazano, że teren 49-R, na którym znajdują się działki skarżącego, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową albowiem grunty zlokalizowane na terenie 49-R stanowią tereny łąk i upraw rolnych, są one poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych, występuje tu wysoki poziom wód gruntowych i przedmiotowe działki są okresowo zalewane. WSA w Gdańsku podkreślił, że w materiale sprawy okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w stosunku do działek skarżącego. Bowiem z rysunku planu nie wynika, aby ww. działki znajdowały się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano, że z mapy zagrożenia powodziowego wynika, że nieruchomości skarżącego znajdują się poza obszarem, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi około 1% (raz na sto lat). Ponadto zaznaczono, że z "Prognozy oddziaływania na środowisko" wynika, że dla terenu szczególnie zagrożonego powodzią nie przewidziano zakazu zabudowy, a jedynie ustalono warunki lokalizowania zabudowy na tym obszarze. Zatem w ocenie sądu wojewódzkiego wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla działek skarżącego, nie znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, budzi wątpliwości co do proporcjonalności wprowadzonego zakazu.
Podobnie, zdaniem sądu I instancji uzasadnieniem dla wykluczenia zabudowy przydatnej dla działalności rolniczej, nie mogą być sformułowane przez Radę argumenty odwołujące się do braku uzbrojenia nieruchomości skarżącego w sieć infrastruktury technicznej, przebiegających przez ich teren rowów melioracyjnych oraz ich oddalenia od istniejącej zabudowy. Pozanormatywnym argumentem przeciwko zabudowie na tych terenach jest również wskazana przez organ nadpodaż terenów budowlanych w gminie.
Zdaniem WSA w Gdańsku okoliczności mające uzasadniać wprowadzenie na terenie nieruchomości skarżącego zakazu zabudowy, nie znajdują potwierdzenia w Studium. Wyjaśniono, że Studium nie wykluczyło z terenów rolnych zabudowy zagrodowej, ustalając jedynie warunki, których spełnienie umożliwi realizację tego rodzaju zabudowy. W konsekwencji, znaczne oddalenie działek skarżącego od istniejących zabudowań nie uzasadnia całkowitego, bezwarunkowego zakazu zabudowy na ich terenie. Podniesiono, że Studium określiło okoliczności uzasadniające zakaz zabudowy (m.in. na terenach przyległych do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu) oraz uzasadniające ograniczenia w lokalizacji zabudowy (m.in. na terenach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, dalej: NPK i otuliny, na terenach gleb o najwyższej przydatności dla produkcji rolnej oraz gruntów organicznych oraz na terenach zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi i potencjalnie ruchami mas ziemnych) natomiast, w ocenie sądu wojewódzkiego nie jest to wystarczające do zaakceptowania w strefie 49-R bezwzględnego zakazu zabudowy kubaturowej. Wyjaśniono, że gmina nie wykazała, aby którykolwiek ze wskazanych warunków był spełniony w odniesieniu do działek skarżącego. Następnie wskazano, że postanowienia Studium odnoszące się do sołectwa Mosty, w którym dopuszczono mieszkalnictwo jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, nie uzasadniają wyłączenia zabudowy na terenie działek skarżącego.
W odniesieniu do uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 29 grudnia 2016 r. nr 318/XXX/16 w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Trójmiasta (Dz. Urz. Woj. Pom. z 14 lutego 2017 r., poz. 603; dalej: plan wojewódzki lub plan zagospodarowania województwa) wyjaśniono, że w powyższym planie wskazano m.in., że istnieje zasada pierwszeństwa wykorzystania obszarów istniejącego zagospodarowania oraz ograniczania rozwoju osadnictwa na terenach otwartych a otwieranie nowych terenów pod rozwój osadnictwa powinien uwzględniać uzasadnione potrzeby. Jednocześnie Rada nie wyjaśniła, w jaki sposób budowa korytarza ekologicznego uzależniona jest od wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie wskazuje przebiegu korytarza ekologicznego i nie określa związanych z nim ograniczeń. Nadto, Rada w żaden sposób nie uzasadniła, aby okoliczność położenia działek skarżącego w otulinie NPK musiała się wiązać z wprowadzeniem zakazu zabudowy. Zaznaczono, że w Studium wskazano w tym zakresie jedynie, że część terenu znajduje się w NPK i w jego otulinie a planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych. Natomiast, w "Prognozie oddziaływania na środowisko" podkreślono, że ustawowa definicja parków krajobrazowych dopuszcza rozwój gospodarczy zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Podsumowując w ocenie sądu I instancji, Rada wprowadzając w § 43 ust. 1 planu zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działek skarżącego przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, popadając jednocześnie w sprzeczność ze studium.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Kosakowo, zaskarżając go w zakresie pkt 1. i 2., zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, polegającej na dokonaniu sprzecznego z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenia faktycznego, że zaskarżona uchwała nie koreluje z ustaleniami i wymaganiami obowiązującego dla spornego terenu Studium, podczas gdy takiej sprzeczności ze Studium w przedmiotowej sprawie nie ma, zakaz zabudowy uzasadniony jest treścią Studium, zaś postulowane przez sąd I instancji dopuszczenie zabudowy kubaturowej na spornych nieruchomościach prowadziłoby do sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zaskarżona uchwała w pełni koreluje ze Studium, a jednocześnie docelowa zmiana zaskarżonej uchwały w kierunku zgodnym z rozstrzygnięciem sądu I instancji nie korelowałaby z wymaganiami Studium;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne i sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, że żadne wymogi wynikające z planu zagospodarowania województwa nie przemawiają za wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej na spornych nieruchomościach, podczas gdy zgodnie z zawartą w planie zagospodarowania województwa zatytułowaną "Działania i przedsięwzięcia polityki przestrzennej, służące realizacji kierunku 3.1" wskazano następujące wymogi do uwzględnienia przez samorządy gminne:
- w pozycji l.p. 1 pkt 4 i 5 - zapobieganie rozlewaniu się zabudowy na terenach otwartych niezabudowanych, poprzez ochronę ekosystemów naturalnych i gruntów rolnych oraz zachowanie ciągłości przestrzennej powiązań ekologicznych z utrzymywaniem przestrzeni wolnej od zabudowy lub ograniczenie intensywności zabudowy w ich przebiegu
- w pozycji l.p. 3 - uwzględnienie w studium korytarzy ekologicznych
- w pozycji l.p. 4 - określenie w dokumentach planistycznych wskaźników/wytycznych gwarantujących zachowanie ciągłości przestrzennej korytarzy ekologicznych
- w pozycji l.p. 10 - zapewnienie w dokumentach planowania przestrzennego warunków utrzymania potencjału przyrodniczego lasów, starodrzewów, zadrzewień śródpolnych, oczek wodnych, terenów bagiennych i torfowisk, łąk śródleśnych - szczególnie w obszarach korytarzy ekologicznych (vide: tabela na s. 169 i 170 Dziennika Urzędowego Województwa Pomorskiego z dnia 14 lutego 2017 r., poz. 603), co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zaskarżona uchwala w pełni koreluje z planem zagospodarowania województwa, a jednocześnie docelowa zmiana zaskarżonej uchwały w kierunku zgodnym z rozstrzygnięciem sądu I instancji nie korelowałaby z wymaganiami planu zagospodarowania województwa;
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym pominięciu w ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności wagi i znaczenia faktu zlokalizowania spornych nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie obszaru zagrożonego powodzią, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zakaz zabudowy wprowadzony w zaskarżonej uchwale uwzględniał interes publiczny i wymogi gospodarki wodnej poprzez pozostawienie dodatkowej większej powierzchni chłonnej chroniącej z jednej strony przed zalaniem wodą oraz jednocześnie z drugiej strony przed niekorzystnymi zjawiskami suszy (większa powierzchnia absorbująca i przechowująca wodę w stosunku do obszarów zabudowanych), przy czym są to czynniki, które w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. należy wyważać i balansować z interesem prywatnym, a które zostały przez sąd I instancji całkowicie pominięte, a co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie tych czynników i ich wagi w ostatecznej ocenie sprawy;
4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9, w zw. z art. 1 ust. 3, a także w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym pominięciu w ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności wagi i znaczenia kumulatywnego ujęcia czynników związanych z wymogami i wartościami postulowanymi w Studium, planie zagospodarowania województwa oraz czynnikami związanymi z sąsiedztwem obszaru zagrożenia powodzią (jak w podstawach kasacyjnych 1-3) oraz na pominięciu tego, że rozlewanie się zabudowy na obszarach niezurbanizowanych nie jest korzystnym zjawiskiem (czemu dał wprost wyraz także i ustawodawca - w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p.), przy czym sąd I instancji jednostronnie dał priorytet prywatnemu interesowi skarżącego z pominięciem wspomnianych czynników, które z kolei zostały kumulatywnie wzięte pod uwagę w procesie ważenia i balansowania przez organ interesu publicznego i prywatnego (w zgodzie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), a czego bezpodstawnie w toku kontroli zaskarżonej uchwały zaniechał sąd I instancji, niezasadnie przypisując organowi, że przekroczył zakres swobody w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p), co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy;
- z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
5) art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., polegające na ich niewłaściwej wykładni skutkującej bezpodstawnym przyjęciem, że każdorazowo (także - wbrew treści art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. - na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej) co do zasady bezwzględną regułą i punktem wyjścia w planowaniu przestrzennym jest dopuszczalność nowej zabudowy kubaturowej, a jej zakaz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z zasady stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia jako punkt wyjścia powinna przyjmować konieczność ważenia interesu publicznego i prywatnego w planowaniu przestrzennym, zasadą szerokiego marginesu uznania w ramach władztwa planistycznego i uwzględnienia pewnej dozy swobody rady gminy w ocenie istnienia interesu publicznego w procesie planowania przestrzennego (bez prawa do jej nadużywania) oraz brak bezwzględnej preferencji dla nowej zabudowy na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, co wyklucza przyjmowanie - tak jak uczynił to sąd I instancji - dopuszczalność zabudowy kubaturowej na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jako bezwzględnej zasady (stanowiącej domyślny punkt wyjścia);
6) art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dopuścić możliwość nowej zabudowy kubaturowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów do ustalonego stanu faktycznego prowadzi do odmiennych wniosków, przy czym jednocześnie w przypadku art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3, a także w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów poprzez ich pominięcie i nie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy;
7) § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz § 10 pkt 14 zaskarżonej uchwały, polegające na ich niewłaściwej wykładni poprzez bezpodstawne uznanie, że § 10 pkt 14 zaskarżonej uchwały wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej jako zasadę dla całego planu i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że § 10 pkt 14 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z § 43 ust. 1, gdyż jakikolwiek zakaz zabudowy może być wprowadzony jedynie w strefie biologicznie czynnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 10 pkt 14 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że regulacja tego przepisu odnosi się wyłącznie do stref biologicznie czynnych, nie wprowadzając żadnych ogólnych zasad dotyczących innych obszarów niż strefy biologicznie czynne, przy czym nawet gdyby było inaczej to rzekoma sprzeczność § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz § 10 pkt 14 zaskarżonej uchwały powinny zostać rozstrzygnięte na zasadzie lex specialis derogat legi generali;
8) § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że w jego świetle zakazane jest lokowanie wiat, podczas gdy - podzielając rozumienie zabudowy kubaturowej jako takiej, której objętość można obliczyć - w przypadku wiaty dokładne i ścisłe policzenie objętości nie jest możliwe z uwagi na brak zamknięcia powierzeni wiaty z wszystkich stron, który uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie objętości (a jedynie w przybliżeniu) z uwagi na to, że jej obliczenie wymaga przyjęcia dokładnych punktów odniesienia, przy czym biorąc pod uwagę, że hipotetyczne domknięcie powierzchni wiaty z każdej strony może być wykonane w różny sposób, to ta sama wiata może mieć (po hipotetycznym domknięciu) różne punkty odniesienia do obliczenia powierzchni, a tym samym mniejszą lub większą powierzchnię.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z 14 lutego 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności należy ocenić, że postawiona przez Sąd wojewódzki teza, że jedynie w granicach strefy biologicznie czynnej mógł zostać wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej (§ 10 pkt 14 planu), jest błędna. W/w przepis planu znajduje się w rozdziale dedykowanemu ochronie środowiska, przyrody i krajobrazu. Ustalenia w nim zawarte mają na celu ochronę wyżej wymienianych wartości. Wśród nich jest ustalona w planie (wyznaczona na rysunku i opisana w legendzie) strefa biologicznie czynna, w której bez względu w jakiej jednostce planistycznej znajduje się ona – obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Innymi słowy nawet w przypadku jednostki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową (choćby jednostka 9-MN) wykreślenie na załączniku mapowym tej strefy wyłącza jakąkolwiek zabudowę kubaturową. Powyższe postanowienie planu nie może jednak wyłączyć przepisu prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie którym w planie obowiązkowo ustala się warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu. Jedną w form ograniczenia użytkowania terenu jest zakaz zabudowy. Zakaz ten gmina może wprowadzić w każdej jednostce planistycznej, niezależnie od wyznaczenia owej strefy biologicznie czynnej, przy czym konieczne jest wykazanie, że zakaz ów nie narusza zasady proporcjonalności, a naruszenie prawa własności było usprawiedliwione konkretnymi uwarunkowaniami. Taki zakaz został wprowadzony w § 43 planu i jest on zwalczany przez skarżącego. A. D. jest właścicielem dwóch działek położonych w jednostce 49-R i naruszenie jego interesu prawnego regulacją planu jest bezsporne.
Przepisy wymienione w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczą generalnie mechanizmu planistycznego polegającego na tym, że ustalenia planu nie mogą naruszać kierunków wynikających ze Studium. Służy temu także ocena zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Zaproponowany w planie zakaz zabudowy kubaturowej w jednostce nie narusza ustaleń Studium. Jak trafnie stwierdził sąd wojewódzki w Studium wskazano, że nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2. Studium nie wyjaśnia przy tym co należy rozumieć poprzez stwierdzenie: "w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy", czy też "w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy". Rację ma WSA w Gdańsku, że co do zasady Studium nie wykluczyło z terenów rolnych zabudowy zagrodowej, ustalając jedynie warunki, których spełnienie umożliwi realizację tego rodzaju zabudowy. Sformułowania zawarte w Studium: "powinny" oraz "dopuszcza się" sugerują duży stopień dowolności na etapie prac planistycznych co do lokalizacji siedlisk rolniczych. Niewątpliwie priorytetem jest kumulowanie nowej zabudowy z istniejącą już, aby nie miała ona rozporoszonego charakteru, nie wykluczając przy tym, że zabudowa ta może jednak pozostawać w oddaleniu. Bowiem nawet na terenach "bardziej odległych" (ze względu na brak definicji możliwa jest szeroka wykładnia tego pojęcia) taka zabudowa byłaby dopuszczona. W przypadku obszaru 49-R graniczy on bowiem bezpośrednio z zabudową mieszkaniową 26-MN i 27-MN, na których to obszarach (co wynika z rysunku Studium) już znajdowała się w dacie uchwalenia planu zabudowa (a Studium nie przesądza rodzaju zabudowy, w nawiązaniu do której sytuuje się siedliska rolnicze). W konsekwencji, w świetle kierunków wynikających ze Studium zarówno wyłączenie zabudowy, jak i jej dopuszczenie na terenie 49-R, pozostaje w zgodzie ze Studium. Ostatecznie zatem w toku prac nad planem podejmowana jest decyzja, czy teren ten będzie podlegał zabudowie siedliskami, czy zostanie wyłączony – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym argument o niespójności ze Studium wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej nie może być uznany za usprawiedliwiony. Innymi słowy z tego powodu WSA w Gdańsku nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej części planu. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą niespójne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). W świetle omówionych regulacji Studium zarówno dopuszczenie zabudowy siedliskowej w planie, jak i jej wykluczenie, było dopuszczalne.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone m.in. w strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dalej – art. 14 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Skarżący kasacyjnie w/w przepisami podejmuje próbę wykazania, że wymogi wynikające z planu wojewódzkiego mają tożsamy charakter jak kierunki wynikające ze studium. Stanowisko powyższe jest błędne, gdyż ustaleniami planu wojewódzkiego przy uchwaleniu planu miejscowego organy stanowiące prawo nie są związane. Takie związanie nie wynika zarówno ze wskazanych w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej przepisów, jak i innych norm prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 44 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje jedynie, że ustalenia planu wojewódzkiego wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Natomiast ustalenia strategii rozwoju i planu wojewódzkiego są uwzględniane na etapie sporządzania studium (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że wymogi wynikające z planu wojewódzkiego dodatkowo mogą stanowić materiał merytoryczny do przyjęcia konkretnych rozwiązań w planie. Może mieć to miejsce wówczas, gdy kierunki z tego planu nie w pełni zostaną wprowadzone do ustaleń studium. I tak analiza tabeli na str. 169 i 170 planu wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że przedmiotem ochrony tego planu są ekosystemy naturalne i grunty rolne oraz zachowanie ciągłości przestrzennej powiązań ekologicznych z utrzymywaniem przestrzeni wolnej od zabudowy, a także zachowanie ciągłości korytarzy ekologicznych. Wskazania zawarte w tym planie uzupełniają kierunkowo założenia przyjęte przez gminę w toku tworzenia kontrolowanego planu. Nie mają one decydującego i wiążącego charakteru, niemniej mogą stanowić istotny element w wykonywaniu prerogatyw planistycznych gminy. W konsekwencji ich zastosowania Rada zdecydowała, że teren o przeznaczeniu rolniczym zostanie wyłączony spod jakiejkolwiek zabudowy.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się m.in. sposoby zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ostatnio wymieniony obszar występuje w granicach planu i w jego części północnej został wrysowany na rysunku planu i opisany w legendzie. Niemniej jednak teren działek strony, co przyznaje skarżący kasacyjnie nie zawiera się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Jednakże obszar 49-R zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie do obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego od morza, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (woda 1%) o głębokości zalania od 0,5 m oraz od 0,5 – 2 m. Jak wynika z rysunku planu między tym terenem, a jednostką planistyczną 49-R przewidziano przebieg wału przeciwpowodziowego celem zabezpieczenia dalszych terenów przed zalaniem ze strony morza. Nadto, co podkreśla skarżący kasacyjnie teren jednostki 49-R jest podmokły, co potwierdzają występujące tam tereny powierzchniowych wód śródlądowych 61-WS, 63-WS oraz 64-WS (przebieg tych wód zaznaczony na rysunku planu). Ponadto jednostka planistyczna 49-R została odizolowana od planowanych terenów mieszkaniowych strefą biologicznie czynną z zakazem zabudowy jako swoisty bufor między dopuszczoną zabudową, a wyłączonymi z zabudowy terenami rolniczymi. Oznacza to, że WSA w Gdańsku naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego planu i poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych. Mianowicie sąd wojewódzki stwierdził, że zarówno w uzasadnieniu projektu uchwały, jak i w dokumentacji planistycznej nie znajdują potwierdzenia okoliczności, że tereny 49-R stanowią łąki i uprawy rolne, są poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych, występuje wysoki poziom wód gruntowych i przedmiotowe działki są okresowo zalewane. Tymczasem analiza rysunku planu odczytana prawidłowo prowadzi do wniosku, że teren ten jest zalewowy (należy odróżnić od ustawowo zdefiniowanego i podlegającej odrębnej ochronie prawnej pojęcia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią), o czym świadczy planowany wał przeciwpowodziowy oraz rowy wód powierzchniowych, zbierających nadmiar wód.
Innymi słowy na datę uchwalenia planu teren rolny na peryferiach wsi Mosty ze względu na uwarunkowania przyrodnicze oraz wodne stanowił teren predystynowany do wyłączenia spod jakiejkolwiek zabudowy. Przy czym zasadne jest twierdzenie WSA w Gdańsku, że sam fakt objęcia terenu obszarem szczególnego zagrożenia powodzią nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy. Tym bardziej działki poza tym obszarem nie podlegają a priori zakazowi zabudowy. Jednakże co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie w tym wypadku konieczne było kumulatywne rozpatrzenie wszystkich elementów stanu faktycznego, na który składają się: wymogi i wartości postulowane w studium, planie zagospodarowania województwa oraz czynniki związane z bezpośrednim sąsiedztwem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią z planowanym wałem przeciwpowodziowym. Do tego dochodzą uwarunkowania terenu jako wydzielonego od strony zachodniej planu jako podmokłego, z licznymi źródłami wód powierzchniowych śródlądowych. Dodatkowo rozlewanie się zabudowy na obszarach niezurbanizowanych nie jest korzystnym zjawiskiem. Potwierdza to brzmienie art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. Mianowicie uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w szczególności poprzez uzupełnienie istniejącej zabudowy. Tymczasem jednostka o przeznaczeniu rolniczym jednolicie pozostaje niezabudowana i niezagospodarowana, przeznaczona wyłącznie pod łąki i pastwiska.
Powyższe wartości mają charakter zarówno regulacji prawnych, jak i utożsamiają interes publiczny. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie obydwu tych interesów tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
W tym względzie nie można podzielić stanowiska sądu wojewódzkiego, że władztwo planistyczne zostało przekroczone, a interes prywatny doznał uszczerbku niezgodnie z zasadą proporcjonalności i ochrony prawa własności. Z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej teren rolniczy. Głównym celem tego przeznaczenia jest bowiem produkcja rolnicza, która może być realizowana bez żadnej zabudowy. Zachowanie całego spornego obszaru 49-R jako wyłączonego spod zabudowy kubaturowej było w pełni uzasadnione zachowaniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów, a przede wszystkim uwarunkowaniami wyżej wymienionymi.
Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd wojewódzki błędnie nadał charakter priorytetowy prawu własności i wadliwie przeprowadził test ważenia interesu prywatnego i interesu publicznego, dokonując po części błędnego ustalenia stanu faktycznego (teren zalewowy, podmokły, z wodami śródlądowymi). Kluczowe było tutaj zaniechanie oceny kumulatywnej wszystkich uwarunkowań tego terenu.
Nie można natomiast podzielić stanowiska, że poprzez zakaz zabudowy w obszarze 49-R gmina doprowadziła do uchwalenia planu naruszającego kierunki wynikające ze Studium. W tym zakresie NSA nie dopatrzył się naruszenia art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W świetle powyższego uznać należy, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie zakazu zabudowy kubaturowej pozostała w zgodzie ze Studium, jak również nie wykroczyła poza wyznaczone prawem granice władztwa planistycznego. Tym samym WSA w Gdańsku naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego, przyjmując zarówno naruszenie władztwa planistycznego, jak również przyjmując niezgodność planu w zaskarżonej części ze Studium. Naruszenie powyższe, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez NSA art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.