II OSK 419/09

II OSK 419/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
I OSK 419/09 - Wyrok NSA z 2010-01-05
II SA/Ke 656/08 - Wyrok WSA w Kielcach z 2008-12-18
II SA/Gd 706/08 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2008-12-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 i 40 ; art. 77 k.p.a.
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 656/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r., sprawy sygn. akt II SA/Ke 656/08, ze skargi A. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, nakazał A. S. zamurowanie otworu okiennego w ścianie południowej przedmiotowego budynku. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wyrokiem z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 830/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zobowiązując organy nadzoru budowlanego do uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez m. in. ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach ponownie nałożył na A. S. obowiązek zamurowania materiałem niepalnym otworu okiennego znajdującego się w ścianie południowej budynku gospodarczo - garażowego, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. M., przy granicy działki nr ewid. [...], tak aby stworzyć ścianę pełną murowaną bez otworów - w celu doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Organ wykonując zalecenia WSA w Krakowie, ustalił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. zeznania świadków, mapy i opracowania projektowe zagospodarowania działki, kserokopie protokołów z akt sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej, oświadczenia stron, treść ksiąg wieczystych KW [...], KW [...] i KW [...], decyzja Naczelnika Gminy Masłów z dnia [...] lipca 1986 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] wskazuje, iż inwestor - A. S. nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową budynku, wybudował go zatem samowolnie. Budowę przedmiotowego budynku rozpoczął przed podziałem działki nr [...], a następnie kontynuował już po jej podziale tj. po dacie 4 lipca 1986 r. Organ I instancji wskazał, iż analiza wszystkich dowodów w sprawie uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 1985 - 1992. W ocenie organu, skoro przedmiotowy budynek wybudowany został samowolnie w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 tej ustawy, to podstawę do wydania decyzji stanowi art. 40. W dacie budowy obiektu obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Wybudowany samowolnie budynek z oknem w ścianie znajdującej się w granicy działki, która to granica została prawnie ustalona w trakcie budowy tego budynku, a przed jej zakończeniem narusza przepis § 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Organ podkreślił jednocześnie, że pozostawienie okna w ścianie przedmiotowego budynku uniemożliwiłoby realizację zabudowy na sąsiedniej działce.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. od wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2006 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał A. S., na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wykonać w terminie do dnia 30 października 2008 r. demontaż okna oraz zamurowanie otworu po nim, tak aby powstała ściana pełna.
Organ odwoławczy stwierdził, iż bezsporne jest, że budowę budynku zakończono przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r., a zatem w sprawie należało zastosować Prawo budowlane z 1974 r. Słusznie zatem organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że do przedmiotowej samowoli budowlanej nie jest możliwe zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Budowa przedmiotowego budynku z uwagi na funkcję jaką spełnia (garaż), konstrukcję (murowany, ze spadkiem dachu w kierunku własnej działki), usytuowanie na działce nr [...] i sposób wykonania (wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, a jedynie wykonanie otworu okiennego w ścianie południowej powoduje, iż ściana ta nie spełnia wymagań ściany pełnej, murowanej z materiałów niepalnych) nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Ponadto organ uznał, iż na mapie inwentaryzacji działki opracowanej w dniu 8 kwietnia 1985 r., jak i na mapie sytuacyjnej opatrzonej datą 31 lipca 1985 r. przedmiotowy budynek nie został uwidoczniony. Na mapę inwentaryzacji działki wykonaną w 1992 r. przedmiotowy budynek jest naniesiony, a zatem słusznie organ I instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 1985-1992. Trafnie także uznał, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt ustalenia konkretnej daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku, tj. przed czy po dacie podziału działki nr [...].
Organ odwoławczy podkreślił, iż zasadnie organ I instancji oparł się na zeznaniu świadka H. S., z którego jednoznacznie wynika, że pomieszczenie z oknem wybudowane było już w 1985 r., a roboty murowe na poddaszu budynku wykonywał w 1986 r. w okresie gdy było ciepło, a do wykonania pozostał jeszcze dach.
Organ II instancji wskazał także na przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. (Dz. U. Nr 17, poz. 62) i stwierdził, iż pozostawienie okna, uniemożliwiłoby zabudowę działki nr [...]/2, której szerokość uzasadnia możliwość ewentualnej dobudowy do istniejącego w granicy budynku skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. wniósł o zmianę decyzji i umorzenie postępowania.
Uzasadniając powyższe podniósł, że budowę budynku gospodarczego rozpoczęto w październiku 1985 r., a ukończono przed datą 3 lipca 1986 r., ponadto zarzucił organom nieuzupełnienie akt o oświadczenie Krystyny S., co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozstrzygając sprawę ze skargi A. S. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie WSA w Kielcach trafne jest stanowisko organów, że budowę przedmiotowego budynku A. S. rozpoczął przed podziałem działki nr [...], a zakończył w 1992 r. Wskazują na to zeznania H. S., mapy znajdujące się w aktach administracyjnych, a ponadto zeznania skarżącego składane w sprawie o sygn. akt VI Ns 430/01.
Zdaniem Sądu skoro ustalenia organów wskazują, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, to w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Słusznie zatem organy orzekające jako podstawę wydania decyzji wskazały art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do obiektów bowiem wybudowanych w warunkach samowoli, których budowa została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. umożliwiające legalizację obiektu, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2008 r. wniósł A. S. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez przyjęcie, że południowa ściana budynku usytuowanego na działce nr [...]/1 nie powinna mieć okna,
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nierozważenie całokształtu okoliczności sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie uzupełniono protokołu z dnia 2 czerwca 2008 r. o oświadczenie złożone przez K. S., co wykazałoby, że budowę spornego budynku zakończono przed podziałem działki nr [...]. Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na oświadczenie osoby chorej na Alzheimera, co powoduje, że oświadczenie to nie może być dowodem w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają podstaw do jej uwzględnienia. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany jako samowola budowlana to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma ustalenie daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku, bowiem okoliczność ta determinuje zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to z kolei przesądza o konieczności zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.).
Nie budzi wątpliwości w sprawie, że budynek pełniący funkcję garażu, o murowanej konstrukcji ze spadkiem dachu w kierunku własnej działki został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Jedynie usytuowanie otworu okiennego w południowej ścianie powoduje, że ściana ta nie spełnia wymagań ściany pełnej, murowanej z materiałów niepalnych. Skoro zatem brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w sprawie ma zastosowanie art. 40 tej ustawy. Stanowi on, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnego z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz dokonania przeróbek w samowolnie wybudowanym obiekcie budowlanym polegający na nałożeniu na inwestora obowiązku zamurowania otworu okiennego w ścianie od strony granicy z działką sąsiednią jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadny. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy mieć na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się umowa z dnia 21 czerwca 1981 r. zawarta pomiędzy M. S. (matką skarżącego), a A. S., z której wynika, iż Państwo M. i W. S. chcą odstąpić połowę rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego dla A. S. i jego żony, którzy zobowiązują się budowę dokończyć. Zatem nie budzi wątpliwości, że w 1980 r. A. S. miał wiedzę, że przyszła granica przebiegać będzie pomiędzy dwoma zbliźniaczonymi budynkami. Pozostawienie otworu okiennego w w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią uniemożliwia jej zabudowę, naruszając tym samym uzasadniony interes jej właściciela.
Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu 77 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych budziło wątpliwości czy sformułowanie przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, poprzez wskazanie wyłącznie przepisów k.p.a., odpowiada wymogom skargi kasacyjnej, określonym w przepisach p.p.s.a. Wskazana wyżej wątpliwość została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze uchwały podjętej w pełnym składzie tego Sądu, w dniu 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09. W przedmiotowej uchwale przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. - ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, czyli do wszelkich przepisów wskazanych przez stronę, które jej zdaniem zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślono, że odstąpienie od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów należałoby uznać za nieznajdujące uzasadnienia prawnego odstępstwo od określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania granicami skargi kasacyjnej.
W świetle przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozstrzygający sprawę niniejszą uznał, że przytoczony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 77 k.p.a., podlega rozpoznaniu, pomimo tego, że wskazanie postawy kasacyjnej jest niepełne.
Odnośnie tego zarzutu, wyjaśnić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m. in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania przyjmując, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy rozpatrzono w sposób wyczerpujący, przy zachowaniu obowiązujących reguł dowodowych. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania ustalonej przez organy orzekające w sprawie daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Na fakt zakończenia budowy przedmiotowego budynku po dniu 4 lipca 1986 r., a zatem po podziale działki nr [...], wskazują jednoznacznie zeznania H. S. oraz zeznania skarżącego składane do protokołu z dnia 6 maja 2002 r. w sprawie o sygn. akt VI Ns 430/01. W żaden sposób nie może ich podważyć ogólnikowe oświadczenie Krystyny S., z którego wynika jedynie, że budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego A. S. toczyły się równolegle.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.