II OSK 417/22

II OSK 417/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Gd 413/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-10-20
II SA/Gd 413/12 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2012-10-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 3, art. 50 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 413/21 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i M. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.37.2021.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 413/21, po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta [...] i M. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.37.2021.KK, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 2 września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) wpłynęło pismo M. Z. z dnia 31 sierpnia 2020 r. stanowiące wniosek o rozbiórkę ogrodzenia posadowionego przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] na granicy działki nr 1[...] oraz nr [...] – jako wybudowanego z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta [...] (Dz.U. Woj.Pomor. z [...] r. poz. [...], zwana dalej: "uchwałą krajobrazową"). We wniosku wskazano, że w wyniku postawienia ogrodzenia nastąpiło zamknięcie okolicznym mieszkańcom dogodnego i jedynego od strony ul. [...] dostępu do działki nr [...] (drogi gminnej). Tym samym zamknięto M. Z. praktycznie całkowicie dostęp do jedynego wejścia do jego budynku posadowionego na zapleczu działki nr [...]. Do pisma załączono plan sytuacyjny – mapę z zaznaczonym usytuowaniem postawionego ogrodzenia, zdjęcia, kopię pisma [...] Zarządu Dróg i Zieleni oraz dwa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy i drugiej osoby także zamieszkałej jak M. Z.. Załączone pismo [...] Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20 sierpnia 2020 r. potwierdza, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia narusza przepisy ww. uchwały krajobrazowej. Ponadto, z pisma wnioskodawcy wynika, że ogrodzenie zostało wykonane dnia 5 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie ww. uchwały krajobrazowej, tj. po 3 kwietniu 2018 r.
PINB pismem z dnia 6 listopada 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia (przegrodzenia przejazdu) na granicy pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] (własność Wspólnota [...]) i działką drogową nr [...] obr. [...] (własność Gmina [...]), na zapleczu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...], z naruszeniem przepisów uchwały krajobrazowej.
W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. M. G., członek Zarządu Wspólnoty [...], wyjaśnił, że w jego ocenie nie doszło do przegrodzenia przejazdu. W 2013 r. Wspólnota [...] wykupiła działkę nr [...] obr. [...] od Gminy [...] z obciążeniem nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu przez działkę nr [...] po istniejącym chodniku przylegającym bezpośrednio do działki nr [...] oraz przejazdu przez działkę nr [...] po istniejącej drodze utwardzonej z płyt typu YOMB, tj. przejazdu równolegle do granicy z działką nr [...] (zdjęcie mapy z aktu notarialnego przesłano w załączeniu do ww. pisma). Ponadto, przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Na wykupionej działce znajduje się parking mieszkańców budynku przy ul. [...] [...] i wykonano ogrodzenie przy granicy z działką nr [...] w celu bezpieczeństwa i ochrony mienia. Wskazano, że M. Z. ma swobodny dostęp do działki nr [...], a z niej do ul. [...], jak również do ul. [...], gdzie znajduje się główne wejście do jego budynku.
PINB decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., znak: PINB.7141.102.2020.JS-05, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nałożył na Wspólnotę [...] [...] w [...] obowiązek rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działką nr [...] i działką dr nr [...] obr. [...]. Organ wyjaśnił, że rzeczywiście wejście na posesję M. Z. znajduje się od strony ul. [...] i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena jakości dróg czy braku możliwości przejazdu z uwagi na stan nawierzchni. Natomiast podstawową przesłanką stwierdzonego naruszenia przepisów jest zakaz budowy ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Wspólnoty [...], że przedmiotowy teren nie jest terenem zabudowy wielorodzinnej. Działka nr [...], zresztą wykupiona przez ww. Wspólnotę, stanowi podwórko – zaplecze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] (od strony przeciwnej w stosunku do ul. [...]).
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50, art. 51 Pr.bud. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że uchwała krajobrazowa nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa wielorodzinna". W toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na pismo z dnia 17 marca 2021 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], poinformował, że działki nr [...] i [...] obr. [...] zlokalizowane w [...] przy ul. [...] znajdują się w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, powyższe oznacza, że w trybie nadzoru budowlanego nie można stwierdzić, aby teren ww. działek nr [...] i [...] obr. [...], na których nie jest usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny lub jakikolwiek inny budynek służący celom mieszkaniowym, stanowił teren "zabudowy wielorodzinnej" w świetle ww. uchwały (przy jednoczesnym braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądzałby o przeznaczeniu, funkcji, poszczególnych nieruchomości na ww. obszarze). Sam fakt, że działka nr [...] obr. [...] jest oznaczona w rejestrze gruntów jako użytek (sklasyfikowany sposób zagospodarowania) "B", tzn. według obowiązujących przepisów jako "tereny mieszkaniowe", nie jest wystarczający do uznania, że jest to obszar "zabudowy wielorodzinnej". Oceniając poszczególne przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Pr.bud. organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ogrodzenie (mając na uwadze jego lokalizację i rodzaj użytych materiałów) nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Ogrodzenie zostało zrealizowane pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] przez inwestora Wspólnotę [...] w [...], która jest właścicielem działki nr [...], a wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można stwierdzić, aby lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia naruszała wyznaczone przepisami z zakresu planowania przestrzennego ogólnodostępne ciągi komunikacyjne. W konsekwencji, WINB uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazowej, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr.bud.
W skardze M. Z. zarzucił powyższej decyzji WINB naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. oraz § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, poprzez uznanie, że teren działki nr [...] obr. [...] nie stanowi terenu "zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w tej uchwale, a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę [...] obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego z naruszeniem prawa na granicy działek nr [...] oraz nr [...] obr. [...]. Skarżący wskazał, że w zakresie wykładni pojęć zawartych i niezdefiniowanych w uchwale krajobrazowej zastosowanie powinny znaleźć definicje zawarte lub mogące zostać wyinterpretowane z regulacji przepisów prawa budowlanego. W treści ustawy Prawo budowlane, jak również innych przepisach techniczno-budowlanych nie została sformułowana definicja terenu zabudowy wielorodzinnej, czy też budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Biorąc jednakże pod uwagę definicję zawartą w art. 3 pkt 2a Pr.bud. należy uznać, że każdy budynek mieszkalny inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być kwalifikowany w rozumieniu Prawa budowlanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny, gdyż przepisy nie znają de facto kategorii pośredniej. Za teren zabudowy wielorodzinnej należy uznać teren zabudowany budynkiem (budynkami) wielorodzinnymi i/lub zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z takiego budynku (budynków). Ponadto, skarżący podkreślił, że przedmiotowa ogrodzona działka nr [...] stanowi tzw. "przyległą nieruchomość gruntową", w rozumieniu art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, do działki na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy Wspólnoty [...] przy ul. [...] [...]. Właśnie na wskazanej podstawie prawnej działka nr [...] została nabyta przez członków Wspólnoty [...], a więc nabycie to stanowiło wyłącznie powiększenie nieruchomości wspólnej Wspólnoty [...] pierwotnie stanowiącej działkę nr [...] zabudowaną (po obrysie) budynkiem wielorodzinnym, która to działka nie spełniała samodzielnie wymogów działki budowlanej. Na przedmiotowej działce Wspólnota zbudowała służący jej mieszkańcom parking oraz śmietnik, a więc urządzenia budowlane. W ocenie skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że działki nr [...] oraz nr [...], objęte łącznie KW [...] (gdzie jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano B-tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku - dom wielomieszkaniowy), stanowią wspólnie teren zabudowy wielorodzinnej, bowiem posadowiony jest na nich i łącznie służą one wyłącznie prawidłowemu, zgodnemu z przeznaczeniem, korzystaniu z budynku wielorodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (budynek [...] nr [...]).
W skardze Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Wspólnotę [...] obowiązku rozbiórki ogrodzenia, pomimo że ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem przepisów prawa, tj. aktu prawa miejscowego, z uwagi na to, że zostało wybudowane na terenie zabudowy wielorodzinnej jakim jest teren pomiędzy działką nr [...], a działką dr nr [...]; 2) art. 7 - przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 - przez niezebranie całego materiału dowodowego; art. 80 - przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że teren położony pomiędzy działką nr [...], a działką dr nr [...] nie stanowi terenu zabudowy wielorodzinnej. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła tożsamą argumentację, jak w opisanej wyżej skardze M. Z. Podkreśliła nadto, że nie bez znaczenia jest również fakt, że posadowienie ogrodzenia uniemożliwia korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na działce nr [...] na rzecz właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] w celu zapewnienia dostępu do istniejącej drogi wewnętrznej.
W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę, uznał, że organ odwoławczy odstąpił od przeprowadzenia procesu stosowania prawa w sposób nieuprawniony usprawiedliwiając się brakiem możliwości ustalenia charakteru zabudowy na terenie działki nr [...] w [...] i weryfikacji, czy ma ona charakter "terenu zabudowy wielorodzinnej", o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Sąd zauważył, że w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, zwana dalej: "u.p.z.p."), o ile, zasadniczo ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o tyle w przypadku braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Plan nie jest zatem jedynym instrumentem określania przeznaczenia terenu i jego brak nie powoduje paraliżu inwestycyjnego. Wobec tego również w procedurze naprawczej brak planu nie wyklucza możliwości ustalenia przeznaczenia funkcjonalnego danego terenu, w oparciu o rzeczywisty sposób korzystania z niego, potwierdzony danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami w księgach wieczystych. Wskazał na art. 3 pkt 2a Pr.bud. i § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) oraz stwierdził, że przepisy te nie definiują wprawdzie budynku wielorodzinnego czy terenów zabudowy wielorodzinnej, jednakże winny stać się podstawą do zastosowania zasad wykładni prawa w postaci wnioskowań z przeciwieństwa (a contrario) oraz dyrektyw wykładni systemowej odwołującej się do postulatów zupełności i niesprzeczności systemu prawa, w ramach których należy tak ustalać znaczenie normy, by nie pociągało to za sobą jej sprzeczności z inną normą systemu a harmonizowało z treścią innych norm gałęzi prawa, do której interpretowana norma należy. Dokonując wykładni uregulowanych wyżej pojęć, Sąd wskazał, że skoro budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny, a ten ostatni definiowany jest jako budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, a zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, to z tego wynika, że zabudowa wielorodzinna to jednej budynek wielorodzinny lub zespół takich budynków, przy czym budynek wielorodzinny to budynek, w którym jest więcej wydzielonych lokali mieszkalnych niż dwa lub więcej niż jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy. Ten zabieg interpretacyjny, w pełni dopuszczalny, w sposób skuteczny uzupełnia brak wyraźnej definicji zabudowy wielomieszkaniowej i może posłużyć do odtworzenia zakresu zastosowania pojęcia "terenów zabudowy wielomieszkaniowej" użytego przez uchwałodawcę gminnego w normie § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Przy tym z językowego punktu widzenia termin "wielorodzinny" jest synonimem terminu "wielomieszkaniowy". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, weryfikacja zastosowania § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej do spornego ogrodzenia nie mogła nie uwzględniać tego, że w istocie działki nr [...] i nr [...] tworzą łącznie jednolity teren, który Wspólnota [...] wykorzystuje na cele zabudowy wielorodzinnej. Działki te, w znaczeniu cywilistycznym, wieczystoksięgowym, tworzą jedną nieruchomość, albowiem objęte są jedną księgą wieczystą. Użyteczną niezbędność działki nr [...] dla realizacji funkcji wielomieszkaniowej i jej składowy charakter potwierdza dodatkowo tryb jej nabycia jako "nieruchomości przyległej’ na zasadzie art. 209a u.g.n. Powyższym wnioskom nie przeczy brak zabudowania działki nr [...] budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Działki nr [...] i nr [...] łącznie realizują funkcję zabudowy wielorodzinnej determinując tym samym charakter tego terenu. W tych okolicznościach, stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do orzeczenia rozbiórki ogrodzenia, które zostało zrealizowane po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, a narusza jej postanowienia, jest wadliwe. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie ustalając i nie oceniając okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznej oceny zgodności z prawem powszechnie obowiązującym na terenie Miasta [...] ogrodzenia wybudowanego na granicy działek nr [...] i [...] w [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego odstąpienia od zastosowania właściwych przepisów art. 51 ust. 1 Pr.bud.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez: 1) odrzucenie skargi Gminy [...], 2) odrzucenie skargi M. Z." - na decyzję WINB, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu odrzucenia skargi Gminy . i skargi M. Z., które to osoby nie są stronami postępowania administracyjnego i nie miały uprawnienia do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję administracyjną;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z prawem, tj. zasadnie uchylającej wadliwą decyzję organu administracji publicznej I instancji;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń - w zakresie uznania działki nr [...] obr. [...] w [...] za teren zabudowy wielorodzinnej;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie zabudowy wielorodzinnej;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Pr.bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy powyższe przepisy nie mają zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut z punktu 1) skargi kasacyjnej, rozwinięty w jej uzasadnieniu, w zakresie braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji istnienia interesu prawnego wnoszących skargę, tj. Gminy [...] i M. Z. do bycia stroną postępowania. Zauważyć należy, że z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem, co do zasady, każdy, kto ma w tym interes prawny. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest przede wszystkim osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w postępowaniu legalizacyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) - zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 537/17; z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/16. Na ww. przepis wskazuje także autor środka zaskarżenia w jego uzasadnieniu. Ostateczna decyzja administracyjna, przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie przesądza jeszcze, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w omówionym wyżej znaczeniu. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym. Trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy nie zbadano istnienia tak rozumianego interesu prawnego skarżących do złożenia skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że Sąd I instancji nie czynił żadnych rozważań w powyższym zakresie. Tym samym zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, aby zajął on stanowisko w tej kwestii, która warunkuje możliwość dalszego procedowania odnośnie merytorycznych zagadnień wskazujących na zasadność, bądź nie, podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, z uwagi na powyższe, a także na fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej [poza podstawą kasacyjną z punktu 2)] mają związek z meriti sprawy, że przedwczesne jest ich rozpatrywanie na tym etapie postępowania sądowego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. jest natomiast całkowicie bezpodstawny. Ww. przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania mają charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność tak zredagowanego zarzutu. Nadto, to, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną oceną działalności administracji publicznej nie świadczy samo w sobie o naruszeniu ww. przepisów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.