II OSK 410/05

II OSK 410/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Łuczaj
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Wr 1278/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2004-11-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Anna Łuczaj, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zgorzelec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1278/2001 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na par. 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. Nr 203/2000 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów, zatwierdzonym uchwałą nr 236/97 Rady gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997 r. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II S.A./Wr 1278/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 203/2000 w przedmiocie zmiany w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów, zatwierdzonym uchwałą nr 263/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997 r. - stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 203/2000 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów i orzekł , że nie podlega on wykonaniu.
Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy :
Uchwałą z dnia 18 grudnia 2000r. Nr 203/2000 Rada Gminy Zgorzelec na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tj. Dz. U. z 1996r. Nr 13 , poz. 74 ze zm. / oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r;, o zagospodarowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z uchwałą Nr 81/99 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 3 września 1999r., w sprawie przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiła dokonać zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów zatwierdzonym uchwałą Nr 263/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997 r.
W § 1 nowej uchwały w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów zatwierdzonym uchwałą Nr 263/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997r. / opublikowanym w Dzienniku Urzędowym województwa Jeleniogórskiego z 6 października 1997r. Nr 53, poz. 110 / wskazano , że wyznacza się tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych, oraz zmienia się stawki procentowe służące naliczeniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W § 5 natomiast zapisano , że zmienia się § 26 , który otrzymuje następujące brzmienie: " Zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stawkę procentową do naliczenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się: dla terenów oznaczonych U, UR - 30% , dla terenów oznaczonych MN – 20 % , dla terenów oznaczonych MR - 15 % , dla terenów pozostałych - 0% .
Pismem z dnia 22 marca 2002r. Wojewoda Dolnośląski wezwał Radę Gminy w Zgorzelcu do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w powyższej uchwale a następnie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na tę uchwałę , domagając się stwierdzenia nieważności § 5 uchwały .
W motywach skargi podniesiono , że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono , iż Rada Gminy Zgorzelec w § 5 zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. z 1999 r. , nr 15 , poz. 139 ze zm. / .
Przedmiotową uchwałą Rada zmieniła uchwałę 263/97 z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów a uchwalona zmiana polega na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych oraz na zmianie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości .
W § 26 uchwały nr 263/97 Rada postanowiła bowiem , iż zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów objętych planem stawki procentowe do naliczania jednorazowej opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w wysokości 0 % .
Tymczasem § 5 uchwały nr 203/2000 Rada wprowadziła następujące stawki procentowe: dla terenów oznaczonych U, UR - 30 % , dla terenów oznaczonych MN – 20 % , dla terenów oznaczonych MR - 15% , dla terenów pozostałych - 0 % .
Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy (art. 18 ust. 1 ustawy) . Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania uregulowanej w art. 18 ust. 2 ustawy procedury opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .
Wskazując na treść przepisu art. 18 ust. 2 ustawy zauważono , że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , kolejno podejmuje działania określone w tym przepisie w szczególności według art. 18 ust 2 pkt. 5 ustawy :
- zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:
a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu ,
b) właścicieli nieruchomości , od których może być pobrana opłata , o której mowa w art. 36 ust. 3
c) osoby , których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu , uzasadniając odmowę ich uwzględnienia .
Według art. 36 ust. 3 ustawy jeżeli wartość nieruchomości wzrosła , w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość , wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę , określoną , w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości .
Z powyższego zdaniem Wojewody wynika , iż przesłanką aktualizującą obowiązek zarządu gminy do zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy jest m. in. możność pobrania jednorazowej opłaty od właścicieli nieruchomości .
Spełnienie tej przesłanki jest uzależnione od sposobu realizacji dyspozycji art. 10 ust. 3 ustawy zgodnie , z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową , służącą naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 . Przepis ten upoważnia zarząd do określenia w projekcie planu stawki procentowej jednorazowej opłaty . Skoro wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 zd. 2 ustawy) stawka procentowa będzie mogła wynosić od 0 % do 30% .
W przypadku , gdy w projekcie planu ustalono wartość stawki procentowej jednorazowej opłaty w wysokości wyższej - niż 0 % opłata może być pobrana . Aktualizuje się wówczas obowiązek zarządu zawiadomienia właścicieli tych nieruchomości dla których ustalono stawkę .
Z kolei art. 18 ust. 3 ustawy stanowi , iż przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Zmiana planu może polegać m. in. na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu w sytuacji gdy pierwotny plan nie przewidywał jej .
Wobec zmiany planu polegającej na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu, odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 ustawy oznacza zdaniem organu nadzoru , iż w procedurze planistycznej zarząd winien uwzględnić podjęcie czynności przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy .
W badanym przypadku Rada zmieniła uchwałę nr 263/97 m. in. podwyższając stawki procentowej służące naliczaniu jednorazowych opłat w sytuacji gdy w pierwotnym planie odstąpiła od ich ustalenia . Zdaniem organu nadzoru taka zmiana planu rodzi ustawowy obowiązek poinformowania o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy. Zakres podmiotowy obowiązku poinformowania rozciąga się na wszystkich władających tytułem własności na obszarze objętym podwyższaną stawką . Podkreślono , iż za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia to , iż czynności art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy mają na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W badanym przypadku sfera uprawnień właścicieli nieruchomości będzie naruszona , gdyż zobowiązani będą oni do opłacenia jednorazowej opłaty w sytuacji gdy pierwotny plan takiej opłaty nie przewidywał lub przewidywał opłatę niższą . Zawiadomienie tych podmiotów ma im umożliwić wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu . W szczególności zwrócono uwagę na fakt , że ustawa zawiera regulację dotyczącą gwarancji procesowych dla osób zainteresowanych , w postaci możliwości zgłoszenia protestów i zarzutów do projektu planu .
Jako konsekwencję takiego unormowania zdaniem organu nadzoru trzeba przyjąć , że wszystkie wymagane prawem czynności , które należy podjąć w procedurze uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , dotyczą również kwestii ustalenia procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości , służącego określeniu opłat , o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy .
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części . Zarząd nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy co jest zdaniem Wojewody istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności § 5 przedmiotowej uchwały .
Zaznaczono , iż z wyjaśnień udzielonych przez Przewodniczącego Rady Gminy Zgorzelec wynikało , iż warunkiem aktualizacji obowiązku zawiadomienia z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Wynika to z art. 36 ust. 3 i 4 ustawy , który wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu traktuje jako jedną z przesłanek pobrania jednorazowej opłaty . Tymczasem zdaniem Gminy wprowadzone zmiany nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości co tym samym oznacza , że w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planów nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy .
Jednakże nie podzielając tego stanowiska Wojewoda Dolnośląski podniósł , że jednorazową opłatę obligatoryjnie pobiera wójt , burmistrz czy prezydent w drodze decyzji administracyjnej w przypadku łącznego spełnienia ustawowych przesłanek art. 36 ust. 3 ustawy tj. :
- wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu ,
- zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika oraz ,
- ustalenie w planie stawki procentowej służącej pobraniu opłaty w wysokości nie wyższej niż 30 % .
Przesłanki te są podstawą wydania decyzji administracyjnej a związany jest nimi właściwy organ administracyjny , który pobiera opłatę od konkretnego właściciela (użytkownika wieczystego) po wejściu w życie przedmiotowej uchwały . To właściwy organ administracyjny a nie zarząd jest obowiązany badać spełnienie tych przesłanek . Dlatego przepis wyżej cytowany zostały umieszczony w odrębnym rozdziale 3 zatytułowanym "Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie jest on elementem procedury planistycznej, która poprzedza uchwalenie bądź zmianę planu . Wykonanie obowiązku zawiadomienia w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy nie zależy więc jak konkludowano od spełnienia jednej czy też wszystkich przesłanek art. 36 ust. 3 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgorzelec wniosła o jej oddalenie i podniosła , że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, wójt (burmistrz , prezydent) pobiera opłatę od właściciela zbywającego nieruchomość, jeżeli wartość tej nieruchomości wzrosła w efekcie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała Rady Gminy Zgorzelec nr 203/2000 wprowadziła do obowiązującego, tj. zatwierdzonego Uchwałą Nr 263/97 z dnia 30 lipca 1997 r. planu miejscowego , zmiany polegające na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych . Zmiany te nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości na obszarze zmiany w planie . Uchwałą Nr 203/2000 określono również stawki procentowe służące naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości , co nie jest jednak w żadnym przypadku równoznaczne ze wzrostem wartości nieruchomości . Określenie stawek procentowych odnosi się do tych nieruchomości , których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu wsi Łagów dokonanym wcześniej , a nie w związku z uchwaleniem zmian w planie dokonanych uchwałą nr 203/2000.
Wyjaśniono , że wzrost wartości nieruchomości jest zdefiniowany w art. 36 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zaś wyznaczenie terenów dla ścieżek rowerowych nie ma, żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości , to tym samym w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planu nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust.2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zasady wyceny wartości nieruchomości są ponadto określone w art. art. 149 -159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98, poz. 612) . Z żadnego z tych aktów prawnych nie wynika , że określona w planie miejscowym (bądź w zmianie planu) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność § 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Zgorzelec zważył, że Gminie przysługują prawa własności i inne prawa majątkowe , ale także m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm. / oraz art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ . W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej terenie . W związku z tym , działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym plan ten jest przepisem gminnym , a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących . Tryb sporządzenia i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy cyt. wyżej i dotyczy także, zgodnie z art. 18 ust. 3 powyższej ustawy , zmiany już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego .
Zauważono nadto, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej , lecz również w sferze obciążeń finansowych i dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie . Stąd w toku tych prac wszystkim zainteresowanym osobom musi być zagwarantowane prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m.in. poprzez wnoszenie protestów i zarzutów do projektu zmian.
W konsekwencji powyższego wykazano , że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą przepisu gminnego . Skoro tak , to przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przestrzeganie ustalonego powyższą ustawą trybu postępowania , jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego .
Zgodnie zaś z art. 27 ust.1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części . Dlatego też jak zauważono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się , że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego , jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały . Taki pogląd podziela także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997r., sygn. akt. III RN 21/97 /OSNP 1997/22/429 stwierdzając: " ... Ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę , jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanym pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu . Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego , iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów , dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27) , iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie , w którym nie pozostawiono organom nadzorczym , a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia ; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia , by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ...".
W świetle przytoczonych argumentów i poglądów prawnych , Sąd I instancji uznał , że rację ma Wojewoda Dolnośląski , iż zmiana planu poprzez podwyższenie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat rodzi obowiązek ustawowy podjęcia wszystkich czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2, a więc także czynności z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy , których zarząd gminy nie wykonał , co jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 przedmiotowej uchwały tym bardziej , że naruszono także przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym , według którego jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość , wójt , burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę , określoną , w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości .
Przepis ten desygnuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący , obowiązek określenia jednorazowej opłaty , pobieranej w razie zbycia nieruchomości , której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła . Wielkość opłaty określana być przy tym powinna przez właściwą radę w wymiarze stosunkowym (procentowym) , a nie kwotowym .
Konkludując Sąd stwierdził , że dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia , że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle , a tylko ramowo (do 30 %) , pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru . Sama opłata ma wg ustawodawcy postać obligatoryjną , o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednofazową opłatę". Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie , to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jego wysokości ( 30 %) , ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej . Ustalenie takiej stawki nie tylko w istocie nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cyt. ustawy , ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy , wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym .
Ponadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej , a nie kwotowej wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu właściwe (proporcjonalne) obciążenie wszystkich jednostek , uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego , czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej . W żadnym natomiast wypadku wykładnia taka nie może prowadzić do wniosku , że zastosowanie stawki procentowej a nie kwotowej , miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat w każdym wypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez uprawniony do ustalania jej wysokości podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1193/02 - nie publikowany ) .
Gmina Zgorzelec wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając do w całości . Skargę tę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z art. 18 ust 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) polegającą na przyjęciu , że ustalenie stawek opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej niż 0% w sytuacji gdy nie zachodzą łącznie przesłanki wymienione w art. 36 ust. 3 w/w ustawy , stanowi zmianę planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów , nakładającą na Zarząd Gminy obowiązek podjęcia wszystkich czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 tej ustawy .
Wskazując na powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego .
Na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśniono , że przekazana Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z uchwałą Rady Gminy dokumentacja planistyczna zawiera dokumenty potwierdzające wykonanie wszystkich koniecznych czynności związanych z procedurą uchwalenia zmiany planu .
Obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy zrealizowany został przez pisemne zawiadomienie skierowane do:
- Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych we Wrocławiu Oddział Południowo-Zachodni pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. ,
- Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. ,
- Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu - Zarządu Dróg Powiatowych pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. ,
- Nadleśnictwa Pieńsk pismo z dnia 1 sierpnia 2000 r. ,
- Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w Jeleniej Górze wraz z dowodami potwierdzającymi odbiór listu poleconego z dnia 1 sierpnia 2000 r.
Obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c nie zachodził , gdyż nie wystąpił przypadek nieuwzględnienia wniosków do planu . Nie zachodził również obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit b omawianej ustawy .
Uchwała Rady Gminy Zgorzelec nr 203/2000 wprowadziła do obowiązującego tj. zatwierdzonego uchwałą nr 263/97 z dnia 30 lipca 1997 r. planu miejscowego, zmiany polegające na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych . Zmiany te nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości na obszarze zmiany w planie .
Uchwałą nr 203/2000 zmieniono również stawki procentowe służące naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości , co nie jest jednak w żadnym przypadku równoznaczne ze wzrostem wartości nieruchomości . Zmiana stawek procentowych odnosi się do tych nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu dla wsi Łagów , dokonanym wcześniej uchwałą nr 263/97, a nie w związku z uchwaleniem zmian w planie dokonanych uchwałą nr 203/2000 .
Wzrost wartości nieruchomości jest zdefiniowany w art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i odnosząc się do tego przepisu wyjaśniono , iż wyznaczenie terenów dla ścieżek rowowych nie ma żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości , to tym samym w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planu nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .
Zasady wyceny wartości nieruchomości są określone w art. art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Z żadnego z tych aktów prawnych nie wynika , że określona w planie miejscowym ( bądź zmianie planu ) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości .
Sąd I instancji przychylając się do stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zdaniem Gminy nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do powyższych argumentów Gminy Zgorzelec.
Odnosząc się do twierdzeń Sądu zawartych w motywach wyroku zaznaczono także , iż uchwała nr 203/2000 Rady Gminy Zgorzelec wprowadzając zmiany do planu miejscowego uchwalonego w 1997 roku nie spowodowała wzrostu wartości jakichkolwiek nieruchomości , a zatem nie naruszyła przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .
Kwestionowanie zaś w zaskarżonym wyroku możliwości ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki zerowej w ocenie Gminy Zgorzelec jest specyfiką dolnośląską ( w wielu innych ośrodkach w kraju nie występującą) i jest stosowane dopiero od 2001 roku pod wpływem jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu . Do tego czasu Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru prawnego nie kwestionował stawki zerowej . Zauważono , że nawet w swojej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego O.Z. we Wrocławiu z dnia 25 maja 2001 r. nie podnosił tej kwestii , a wręcz przeciwnie , zdaniem : "W przypadku , gdy w projekcie planu ustalono wartość stawki procentowej jednorazowej opłaty w wysokości wyższej niż 0 % opłata może być pobrana", potwierdza możliwość zastosowania stawki zerowej .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy Zgorzelec oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd . Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany przez Sąd czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) .
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego zastosowanego przez ten Sąd a to art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w związku z art. 18 ust. 3 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu , że ustalenie stawek z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powyżej 0 % w sytuacji gdy nie zachodzą łącznie przesłanki wymienione w art. 36 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy stanowi zmianę planu zagospodarowania przestrzennego , nakładającego na Zarząd Gminy obowiązek podjęcia czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczyniony zarzut Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie ma usprawiedliwionych podstaw .
Przystępując do dalszych rozważań w tej sprawie , niezbędne jest uczynienie uwagi , iż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu . Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Sąd wojewódzki . Stąd też zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane w 2000 r. przez Gminę Zgorzelec należało oceniać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 , poz. 139 ze zm. ) . Uczynienie tej uwagi było niezbędne wobec końcowego argumentu skargi kasacyjnej , iż w świetle obowiązującego aktualnie prawa tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) w procedurze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego całkowicie wyeliminowano obowiązek indywidualnego zawiadamiania zainteresowanych osób i właścicieli nieruchomości , których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu a tym samym w ocenie skarżącej Gminy powinno to spowodować przychylniejsze potraktowanie racji gminy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w okolicznościach tej sprawy .
Skoro jak wyżej podkreślono , dokonane w 2000 r. zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ocenić według stanu prawnego pozwalającego na przeprowadzenie tych zmian tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym , to odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy , iż stosownie do treści art. 7 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym . W zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego , prawem takim na obszarze działania organów , które je ustanowiły są akty prawa miejscowego . Plan miejscowy jako przepis gminny jest niewątpliwie częścią systemu prawnego państwa .
W art. 10 ust 1 ustawy wymienione zostały liczne ustalenia , które jak podkreślił ustawodawca w zależności od potrzeb mogą ( powinny ) być zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 3 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentowa służącą naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust 3 tj. jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego . Dlatego też jednoznacznie stwierdzić należy , że stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości , służące naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy są obligatoryjnym elementem regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego . Opłaty planistycznej ( o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy ) nie pobiera się bowiem , mimo zmiany planu powodującego wzrost wartości nieruchomości jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego , nie została określona jej stawka procentowa , bowiem ustalając przedmiotowa opłatę organ administracji , związany jest rozstrzygnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalonej w nim procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości .
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w jednakowy sposób traktuje wszystkie elementy planu . Stanowisko to potwierdzają również uwagi wyżej uczynione , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do przepisów gminnych a więc powszechnie obowiązujących na terenie gminy . Każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie zmiana przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przy przygotowaniu samego planu .
Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje art. 18 ustawy , natomiast w jego ust. 3 zapisano , iż przepis ust. 2 określający poszczególne fazy ( etapy) przygotowywania planu miejscowego , stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Odnosząc się do użytego w tym przepisie sformułowania " odpowiednio " wyjaśnić należy iż jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa przez odpowiednie stosowanie rozumie się normalne stosowanie określonych przepisów , z tym że niektóre z nich nie maja w ogóle zastosowania , inne stosuje się bez zmian a jeszcze inne ulegają zmianie w pewnej części ich treści . Odpowiednie zastosowanie przepisu art. 18 ust. 2 ustawy przy zmianie prawa miejscowego a więc powszechnie obowiązującego na terenie gminy w okolicznościach tej sprawy należy rozumieć jako stosowanie bez zmian , tak jak to zostało określone w przepisie podstawowym art. 18 ust.2 ustawy. Konsekwencja takiego unormowania jest przyjęcie stanowiska , że wszystkie wymagane prawem czynności , które należy podjąć w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też jego zmiany , dotyczą również kwestii ustalenia procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości , służące określeniu opłat planistycznych , o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 18 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Tak więc wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy , który stanowi , że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części , należy uznać , że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów .
Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku zasadnie stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 203/2000 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łagów . Zmiana ta dokonywana w poprzednio uchwalonym w 1997 r. planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności polegała na ustaleniu stawek procentowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z wadliwie poprzednio przyjętej stawki 0 % do 30 % dla terenów oznaczonych U , UR ; do 20 % dla terenów oznaczonych MN ; do 15 % dla terenów oznaczonych MR oraz 0% dla pozostałych terenów . Zmiana prawa miejscowego polegająca na wprowadzeniu do planu zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczała po wejściu tej uchwały do obrotu prawnego możliwość pobrania przez wójta , burmistrza ( prezydenta ) od właścicieli nieruchomości opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Tym samym wypełniając nakaz zawarty w art. 18 ustawy w tym zapis ust 2 pkt. 5 lit. b ustawy należało w okolicznościach tej sprawy zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości , od których może być pobrana opłata planistyczna , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Tego elementu procedury w ramach zmiany prawa miejscowego jednakże nie uczyniono w tej sprawie co także przyznaje Gmina Zgorzelec . Natomiast takie naruszenie bezwzględnego rygoru art. 18 ust 2 pkt. 5 lit. b ustawy nakazywało stwierdzić nieważność opisanego wyżej § 5 cytowanej uchwały co też prawidłowo uczyniono w zaskarżonym orzeczeniu .
Podkreślić należy , iż argumentacja skargi kasacyjnej akcentująca przede wszystkim , że w wyniku przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie uległa zmianie wartość nieruchomości a tylko taka zmiana planu powoduje obowiązek z art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit. b ustawy nie zasługuje na uwzględnienie . Przedmiotowa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzająca obligatoryjny element planu o jakim mowa w art. 10 ust. 3 ustawy pozwala dopiero na ustalenie opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy a więc taka zmiana planu w sposób zasadniczy wpływa na prawa właścicieli nieruchomości o których mowa w tym przepisie – pociągając za sobą jak zasadnie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku konsekwencje w sferze obciążeń finansowych . Zmiana taka prawa miejscowego co jest wobec powyższych wywodów niesporne rodzi obowiązek stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy wyczerpania trybu o jakim stanowi norma art. 18 ust.2 pkt 5 lit. b ustawy , a tym samym zagwarantowania udziału stron w procedurze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na ustaleniu procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości. Jedną z podstawowych cech państwa prawa jest szeroka dostępność środków prawnych , przy pomocy których indywidualne podmioty mogą kwestionować elementy systemu prawnego lub działania prawne dotyczące ich uprawnień , obowiązków lub interesów prawnych . Brak zawiadomienia stron o wyłożeniu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia tym samym właściwe podmioty pełnej możliwości obrony swoich praw co nie może być w żadnym wypadku akceptowane z punktu widzenia praworządności .
Przyjęcie argumentacji strony skarżącej zawartej w skardze kasacyjnej w istocie prowadziłoby do obejścia prawa gdyż przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie w 1997 r. Gmina Zgorzelec ustalając stawkę procentową wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości na poziomie - 0% nie zawiadamiała właścicieli nieruchomości w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy . Aktualnie dokonując w uchwalonym planie koniecznej zmiany tej stawki Gmina Zgorzelec przy przyjęciu tezy , iż zmiana planu nie powoduje zmiany wartości nieruchomości również pomija ten obligatoryjny element procedury planistycznej , tym samym całkowicie eliminując właścicieli nieruchomości o jakich mowa w art. 36 ust. 3 ustawy od możliwości ewentualnego brania udziału w procedurze uchwalania czy też zmiany prawa miejscowego wpływającego bezpośrednio na ich prawa i obowiązki .
Zauważyć trzeba , iż jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku procedura planistyczna zawiera gwarancje procesowe dla osób zainteresowanych w postaci możliwości zgłaszania zarzutów i protestów do projektu planu . Uprawnienie to występuje zarówno przy uchwalaniu stawek procentowych wzrostu wartości nieruchomości służących naliczeniu opłaty z art. 36 ust.3 ustawy jak i zmiany tych stawek poprzez ich podwyższenie . Natomiast Gmina Zgorzelec odstępując w tym postępowaniu od wypełnienia obowiązku z art. 18 ust.2 pkt.5 lit. b ustawy pozbawiła właścicieli nieruchomości , od których może być pobrana opłata planistyczna , prawa ewentualnego zakwestionowania projektu przyjmowanego prawa miejscowego w trybie określonym przez omawianą ustawę .
Ponadto zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił dodatkowo uwagę na wadliwe przyjęcie w § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 203/2000 zerowej stawki procentowej służącej do naliczenia opłaty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy w odniesieniu - " dla terenów pozostałych " . Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia jednorazowej opłaty planistycznej pobieranej w razie zbycia nieruchomości , której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego , to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30 %), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej . Pogląd taki zaprezentowany w zaskarżonym wyroku jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie administracyjnym jak też podziela go skład orzekający w tej sprawie ( porównaj wyrok NSA z 8 września 2002 r. sygn. akt II S.A. 1193/02 opublikowany OSS 2003/1/15 ) . Natomiast ustalenie w planie miejscowym takiej stawki na poziomie 0 % jest przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy , a jednocześnie uniemożliwiając pobranie opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust.3 ustawy niweczy tym samym jak zasadnie przyznał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji , wolę ustawodawcy wskazującego na przedmiotową opłatę jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym .
Stąd też okoliczność wskazywana przez pełnomocnika skarżących , iż Wojewoda w 1997 r. nie zakwestionował w trybie nadzoru przyjętej stawki na poziomie 0 % w przyjętym w 1997 r. planie zagospodarowania przestrzennego wsi Trójca , jak też nie podnosił tej okoliczności w skardze do Sądu I instancji nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zajętego stanowiska w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , gdyż Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej uchwały nie był związany granicami skargi .
Dlatego też nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dopuścił się wskazywanego naruszenia prawa materialnego.
Uwzględniając wszystkie przytoczone wyżej argumenty , Naczelny Sąd Administracyjny przyjął , iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a to pozwalało na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalić tak wniesiona skargę kasacyjną.