Pełny tekst orzeczenia II OSK 41/22

II OSK 41/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 147/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-06-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 147/19 w sprawie ze skargi A.S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 147/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skargi kasacyjnej A.S. i S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla Spółki S.A., dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stacji transformatorowej [...].
W skardze kasacyjnej A.S. i S.S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r, poz. 2069; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego niezasadne niezastosowanie z pominięciem skarżących jako stron postępowania;
2. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że enumeratywnie wymienienie przesłanek ustawowych w uzasadnieniu za skarżonego wyroku stanowi o braku naruszenia przepisów w działaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, co w istocie prowadzi do realizacji stanowczych dyrektyw w nich wyrażonych bez wymogu wypełnienia wszystkich wskazanych w ww. przepisach przesłanek, uzyskania stosownych dokumentów, decyzji, pozwoleń, co jest działaniem nieprawidłowym, a co miało miejsce w niniejszej sprawie:
- przed skarżącymi zatajono zarówno wiedzę o budowie transformatora, miejscu jego
budowy a powoływane ,,zgody'' właścicieli działki sąsiadującej - należącej do skarżących dotyczyły wyłącznie zgody na przebudowę linii na obszarze dotyczącym działki skarżących;
- nie zostały spełnione wymagania w zakresie odległości budynków od granic działki uwzględniając uwarunkowania wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i norm co do odległości od aparatury WN i SN [NE1] - skarżący zostali pominięci jako strony postępowania objętego wnioskiem inwestora z [...] czerwca 2018 r.;
3. art. 32 ust. 4 p.b. poprzez niezasadne jego zastosowanie polegające na przyjęciu że właściwy organ zobowiązany jest do wydania pozwolenia na budowę przy spełnieniu wymogów wynikających z przywołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sytuacji gdy wymogi te spełnione nie zostały;
4. art. 3 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż stacja nie jest traktowana jako budynek;
5. § 11, 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.) poprzez niezasadne ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie odnośnie do zachowania odległości budynku od granicy działki i to w sytuacji kiedy na konieczność ich uwzględnienia powołuje się Spółka S.A.;
6. art. 5a ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się tym, że skarżący przy budowie obiektu liniowego nie powinni byc powiadomieni o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji o możliwości ustosunkowania się do zgromadzone go materiału dowodowego ;
7. art. 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II Instancji pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo ustawowego obowiązku, w tym w szczególności dokonanie dowolnej jego oceny polegającej na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ślad za organem I jak i II instancji, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie wymaganych zezwoleń właścicieli działek sąsiadujących jak i przepisy stanowiące podstawę działania Spółki S.A. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w kwestii dotyczącej zachowania odpowiednich odległości budynków od granic działki uwzględniając uwarunkowania wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie [U14] oraz norm, w szczególności dotyczących odległości od aparatury WN i SN [NE1] co skutkuje brakiem wskazania w uzasadnieniu na podstawie jakich dowodów dokonano ustaleń faktycznych w sprawie;
8. art. 3 § 1, art. 1 i 2 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez Sąd I instancji właściwej i prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i przyjęcie a priori, że organy dysponowały wszelkimi wymaganymi przepisami prawa: pozwoleniami, dokumentami mimo że nie polega to na prawdzie bowiem sposób uzyskania dokumentów poprzez wprowadzenie w błąd skarżących co do zakresu planowanych prac skutkował nie tylko naruszeniem prawa w sferze przepisów prawa materialnego ale i nie spełnia wymaganych przepisów postępowania na których realizację powołuje się Sąd I instancji wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i bez przeprowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania a nadto z pominięciem podnoszonych w skardze zarzutów;
9. art. 3 § 1, art. 1 i 2 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 11, art. 49 i art. 61 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niezapewnienia skarżącym udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów, a w tym powołanie się na istnienie stosunku zobowiązaniowego, o którym strony nie wiedziały, czy też niewyjaśnienie, a w tym konkretnym przypadku zaniechanie poinformowania skarżących o budowie transformatora na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących; co w istocie nie zostało zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tym samym prowadząc do utrwalenia w obrocie prawnym decyzji organów administracji publicznej sprzecznych z przepisami prawa;
10 . art. 3 § 1, art. 1 i 2, art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 11 k.p.a. zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących podnoszonych w skardze zarzutów braku zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności wprowadzenia w błąd co do zakresu prowadzonych przez Spółkę S.A. prac na działce w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących;
11. art. 3 § 1, art. 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów w szczególności :
- zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez ich wymienienie wyłącznie w nawiasie bez odniesienia się do żadnego z nich,
- § 11, § 12 i § 13 r.w.t. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów 9 lutego 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przepisów stanowiących podstawę działania Spółki S.A.
a nadto:
- niezapewnienie skarżącym udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym np. powołanie się na istnienie ,stosunku zobowiązaniowego', o którym skarżący nie wiedziały czy też o wszczęciu postępowania, o którym skarżący nie zostali poinformowani- wbrew twierdzeniom organu II instancji;
- dowolne przyjęcie, że do stacji transformatorowej nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji kiedy nie zostało ustalone ani jaka to jest stacja transformatorowa, jakie jest jej oddziaływanie na środowisko;
- zaniechanie ustalenia czy stacja transformatorowa jest budynkiem w myśl przepisów ustawy prawo budowlane w sytuacji kiedy spełnia warunki budynku i z tego powodu zastosowanie znajdują tutaj przepisy nakładające obowiązek uzyskania zezwolenia od właścicieli działek sąsiednich;
- przyjęcie że zarzut dotyczący pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu jest wywodzony z braku powiadomienia o wszczęciu postępowania oraz że inwestycja objęta wnioskiem nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kiedy przepisy przywołanego rozporządzenia stanowią, że stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km, należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
12. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż transformator nie jest budynkiem, że inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że skarżący byli powiadomieni o wszczęciu postępowania, że w sprawie uzyskano wszelkie wymagane zezwolenia pozwolenia, zgody, co nie polega na prawdzie.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Przede wszystkim wyjaśniona została podnoszona w skardze kwestia udziału skarżących w postępowaniu, kwestia kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem projektu budowlanego oraz kwestia zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To, że skarżący kasacyjnie nie podzielają stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji w omawianym zakresie, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem podkreślano, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezasadne są również te z zarzutów, w których skarżący kasacyjnie podnoszą, iż nie został im zapewniony czynny udział w postępowaniu.
W niniejszej sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 5a ust. 1 p.b., który przewiduje, że w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Zatem w sprawie zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej, mogło nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie zostali oni prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania, bowiem z akt sprawy wynika, że obwieszczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R.y od 17 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r., na stronie internetowej od dnia 17 lipca 2018 r., ponadto rozwieszone na tablicach ogłoszeń w miejscowości K. od dnia 17 lipca 2018 r. Ponadto o czynnym udziale skarżących kasacyjnie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę świadczy fakt, iż skutecznie zainicjowali oni postępowanie przed organem II instancji, składając odwołanie od decyzji organu I instancji. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie jakoby w sprawie nie umożliwiono im wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia niezbędnych wniosków. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że gdyby na którymś z etapów postępowania doszło do uchybień w zakresie umożliwienia czynnego udziału w postępowaniu, to dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tych okoliczności w skardze kasacyjnej nie wskazano.
W końcu niezasadne okazały się także te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których zarzuca się Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a niespełnienie warunków wynikających z przepisów tego rozporządzenia miało stanowić zdaniem skarżących kasacyjnie podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie stają na stanowisku, że przedmiotowa stacja transformatorowa jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., zatem zastosowanie do niej powinny znaleźć normy odległościowe wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela oceną Sądu I instancji, iż przedmiotowa kontenerowa stacja transformatorowa, w świetle przepisów Prawa budowlanego powinna być zakwalifikowana jako budowla, a nie budynek (por. wyroki NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1238/10 oraz z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 536/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że projekt nie przewiduje posadowienia stacji kontenerowej na fundamencie, jedynie teren podstację ma zostać podniesiony przez nasypanie warstwy ziemi do poziomu projektowanej drogi dojazdowej. Brak trwałego związania z gruntem, wyklucza traktowanie stacji jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Taka kwalifikacja rodzi tego typu konsekwencje, że stosowanie do przedmiotowej stacji transformatorowej nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 pkt 1).
Ponadto wyjaśnienia autorowi skargi kasacyjnej wymaga, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, sprawdza zgodność i kompletność projektu budowlanego wedle kryteriów określonych w art. 35 ust. 1 p.b. Wewnętrzny akt w postaci załącznika do zarządzenia Spółki S.A. nie stanowi kryterium, o którym mowa w art. 35 ust. 1 p.b.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną za niezasadną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.