II OSK 4/22

II OSK 4/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 375/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-09-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 55
art. 17 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 375/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 6 września 2019 r. nr X/107/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu Kusnort obręb Tałty gmina Mikołajki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Gminy Mikołajki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 28 września 2021 r., II SA/Ol 375/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę Fundacji [...] (Fundacja) na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach (Rada) z 6 września 2019 r. nr X/107/2019, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu Kusnort, obręb Tałty, gmina Mikołajki (MPZP, plan). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w/w uchwałą Rada Miejska w Mikołajkach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu Kusnort, obręb Tałty, gmina Mikołajki, na którą Fundacja złożyła skargę, w której wniosła o jej "uchylenie" w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze lub o "uchylenie zaskarżonej uchwały w całości" oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
2.2. Sąd pierwszej instancji dalej wskazał, że Fundacja jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], obręb [...], i posiada legitymację skargową w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Usg), gdyż dla ww. nieruchomości w zaskarżonym planie, określonych jako "tereny rolnicze" – R, wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. Zarzuciła skarżąca, że w § 8 planu zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące terenów elementarnych, w tym zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: ZL, ZN, ZP, R. Jednocześnie z § 7 ust. 1 pkt 3 MPZP dotyczącego całego terenu objętego planem wynika, że zakaz zabudowy w granicach planu nie występuje. Zdaniem skarżącej powyższe narusza art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), gdyż plan nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Fundacja stwierdziła, że ustanawiając zakazy zabudowy na większości obszarów objętych planem, Rada winna była w ustaleniach ogólnych wskazać zaistnienie ograniczenia prawa własności. Zarzuciła też, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w nadmiernym, nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności przez wprowadzenie zakazu zabudowy i nieuwzględnienie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżącej uchwała narusza także: art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Uop) i § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. 2006, Nr 20, poz. 506, rozp. W 2006), przez nieuzasadnione i sprzeczne w ww. przepisami wprowadzenie na terenach objętych zaskarżonym planem zakazu realizowania jakiejkolwiek zabudowy, w tym również siedliska i zabudowy rolniczej na terenach rolniczych, pomimo braku w tym zakresie racjonalnych przesłanek faktycznych i prawnych. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Rady podniesioną w odpowiedzi na złożony w toku procedury planistycznej wniosek Fundacji o dopuszczenie rozproszonej zabudowy zagrodowej na terenach przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze. Wywiodła, że zakaz zabudowy wprowadzony w zaskarżonym planie jest szerszy niż zakazy wynikające z przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm., Uop) i rozp. W 2006, czy też z treści pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak WOPN.610.46.12.2018.KPA. Organ nie rozważył przy tym racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy.
W konsekwencji – zdaniem Fundacji – naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 Uop przez ustanowienie w § 8 zaskarżonej uchwały zakazów o zakresie większym niż dopuszcza to Uop. Fundacja zarzuciła ponadto, że skoro w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy Mikołajki (uchwalonym uchwałą nr XV/88/2016 Rady Miejskiej w Mikołajkach z 28 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki: Studium) obszary objęte zaskarżonym planem nie są wskazane jako obszary wyłączone z zabudowy, lecz jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, to zakaz zabudowy dla terenów rolniczych, nie ma oparcia w obowiązującym Studium. Powyższe naruszać ma art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp.
2.3. Dalej w wyroku II SA/Ol 375/21 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
W wyroku przywołano, iż organ gminy zauważył, że z § 7 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych. Powyższy sposób jest prawidłowy, gdyż ustanowienie zakazu zabudowy w części "ogólnej" planu mogłoby doprowadzić do "odgórnego" zakazu zabudowy na terenie całego obszaru planu. Temu celowi służy część szczegółowa, dotycząca terenów elementarnych, aby w zależności od szeregu okoliczności i uwarunkowań panujących na danym obszarze możliwe było kształtowanie właściwych założeń planistycznych. Żaden przepis, w tym art. 15 ust. 2 Upzp, nie traktuje tego rodzaju elementu planu jako obligatoryjnego. W § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP stwierdzono, że cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Park), w którym obowiązują przepisy o ochronie przyrody i przepisy lokalne, w tym w szczególności Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...], w granicach którego obowiązują przepisy Uop, które umożliwiają wprowadzenie tego rodzaju zakazu.
2.4. Przywołując dalszą argumentację organu planistycznego w wyroku wskazano, że odnosząc się do zarzutu zaniechania rozważenia w odpowiedni sposób interesu społecznego, jego istotnych cech występujących na obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, z interesem prywatnym, Rada zauważyła, że stosownie do § 2 rozp. W 2006 celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Należało zatem ocenić zasadność zakaz zabudowy z punktu widzenia celów powołania parku krajobrazowego. Podniosła, że uchwała obejmuje obszar o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, na który składa się Mazurski Park Krajobrazowy i obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...] ([...]). Umożliwienie rozproszonej zabudowy zagrodowej spowoduje zaś zanik i trwałą utratę walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Dodała, że konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza w art. 17 ust. 1 pkt 7 Uop, mogą dotykać praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw Rada oceniła zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Przyznała, że art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp gwarantuje, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak art. 64 ust. 3 Konstytucji RP pozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także art. 140 K.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewidują ww. przepisy. Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają tylko granice korzystania z prawa własności. Zdaniem organu planistycznego art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp przewiduje możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy. Obszar znajdujący się w granicach planu jest w zasadzie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy, a potencjalne umożliwienie zabudowy zagrodowej rozproszonej zrujnuje zachowany w dużej mierze w pierwotnej formie obszar. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca określił park krajobrazowy jako jedną z najważniejszych form przyrody, umieszczając tego rodzaju formę w art. 6 ust. 1 pkt 3 Uop. W § 3 ust. 1 pkt 5 rozp. W 2006 wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Realizacja zabudowy zagrodowej rozproszonej będzie skutkować złamaniem tego zakazu.
Rada podniosła ponadto, że zgodnie ze Studium, tereny znajdujące się w obszarze planu oznaczono jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" i "lasy". Dodatkowo w części opisowej Studium znajdują się postanowienia uniemożliwiające zabudowę terenu Parku. Studium zawiera tereny przeznaczone pod zabudowę, które są oznaczone jako "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności", "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej o wysokiej intensywności", itd. Natomiast tereny zaskarżonej uchwały oznaczone jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "lasy" wskazują wyraźnie, że według założeń Studium nie są przeznaczone pod zabudowę.
2.5. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że do pisma procesowego z 15 czerwca 2021 r. Fundacja załączyła odpis zaświadczenia Burmistrza Miasta Mikołajki z 26 marca 2021 r., z którego wynika, że ww. działki skarżącej położone są na terenie rolniczym, oznaczonym w kwestionowanym planie "R.09", gdzie obowiązuje zakaz zabudowy.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił.
3.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 1 Upzp. Z treści tego przepisu nie wynika, aby wadliwe było ustalenie w § 7 ust. 1 pkt 3 planu zasad zagospodarowania obowiązujących na całym obszarze objętym planem, w tym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przez zawarcie zapisu, że "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych", przy jednoczesnym ustaleniu w § 8 MPZP warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Ponadto, wbrew wywodom skargi, z § 7 ust. 1 pkt 3 planu nie wynika brak zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Takiego "zapisu" ten przepis nie zawiera, ani też z jego treści nie można wyinterpretować takiej normy. Sąd pierwszej instancji dodał, że nawet brak zawarcia w akcie planistycznym któregokolwiek z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 Upzp, nie przesądza sam w sobie o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu, skutkującym automatycznym wyeliminowaniem z porządku prawnego tego aktu.
3.3. Za bezsporne sąd a quo uznał, że działki skarżącej położone są na terenie rolniczym, oznaczonym w planie symbolem R.09. Jak wynika z pkt 11 "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu Kusnort" dotychczas teren ten był wyłączony z zabudowy. Skarżąca nie podniosła, aby w efekcie uchwalenia planu pozbawiono ją możliwości zabudowy, która wcześniej istniała na przedmiotowych działkach na mocy ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego lub ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność taka nie wynika też z przedłożonych Sądowi akt sprawy. Z treści Studium wynika ponadto, że przedmiotowy obszar jest terenem rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
3.4. W wyroku wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) w piśmie z 31 października 2018 r., odpowiadając na zawiadomienie o podjęciu przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwały nr XXXVI/63/2018 z 18 lipca 2018 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Tałty, stwierdził m. in., że przy opracowywaniu ustaleń ogólnych i szczegółowych dla przedmiotowego projektu planu, zwrócił szczególną uwagę na charakter i specyfikę obszaru objętego opracowaniem.
Uwzględniając wynikające z przepisów uchwał zakazy: zabudowy, lokalizowania obiektów kubaturowych i wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz nakazy zachowania krajobrazu naturalnego oraz stanowisko RDOŚ, podkreślającego zagrożenia, jakie powstaną przez zabudowę dotychczas niezabudowanych gruntów dla ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 [...], a także niezakwestionowany fakt, że przedmiotowe działki Fundacji przed uchwaleniem zaskarżonego planu stanowiły teren rolniczy i nie były wcześniej przeznaczone pod zabudowę, w tym zabudowę zagrodową, sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny skarżącej, że przez ustalenie zakazu zabudowy dla terenu "R – tereny rolnicze" doszło do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Fundacji.
3.5. WSA w Olsztynie przyznał, że uzasadnienie nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej wniosku Fundacji, zgłoszonego do projektu planu miejscowego (pkt 2 - 4 załącznika nr 2 do postanowienia Burmistrza Mikołajek z 8 kwietnia 2019 r.), jest zwięzłe, jednakże zawiera ono argumentację zasługującą na akceptację. Zasadnie wskazano bowiem na zakazy wznoszenia nowych obiektów budowlanych i lokalizowania obiektów kubaturowych wynikające z Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego.
Sąd wojewódzki nie podzielił także zarzutu o braku zgodności zaskarżonego "zapisu" planu miejscowego z ustaleniami Studium.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
4.2. W oparciu o treść art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325; Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7) ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2021, poz. 1098, "Uop") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) wprowadzenie kwestionowanych w skardze "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiających zakaz zabudowy nie stanowiło naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego ich nieważnością (tj. że nie stanowiło przekroczenia uprawnień pianistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności),
b) Rada Miejska w Mikołajkach zastosowała środki - ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w stopniu nie większym, niż było to niezbędne dla osiągnięcia celów ochrony przyrody, tj. bez naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności,
c) nie doszło poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu do naruszenia istoty prawa własności skarżącej.
4.3. W oparciu o treść art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Radę Miejską w Mikołajkach przy wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i ochrony własności,
b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do podnoszonego w skardze zarzutu, że Plan ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego przyjęty uchwałą podjętą w dniu 28 sierpnia 2012 r. nie ulegał żadnym zmianom, i nie zawiera określenia granic stref ochrony krajobrazów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 Uop, z ustanowionym zakazem zabudowy, w związku z powyższym nie może stanowić podstawy wprowadzania zakazu zabudowy w zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwale. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa dochodzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części.
4.4. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi sprawy ze skargi Fundacji oraz jej uwzględnienie,
2) zasądzenie od Rady Miejskiej w Mikołajkach na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,
3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
4.5. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Mikołajach nie rozważyła kwestii racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy.
4.6. W odpowiedzi Rady Miejskiej w Mikołajkach na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentu, tj. informacji ze strony Polskiego Komitetu ds. UNESCO celem wykazania faktu utworzenia na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego na mocy zaskarżonej uchwały, Rezerwatu Biosfery "Jeziora Mazurskie", a także zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem organu planistycznego przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp daje upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie jest tu dopuszczalna szeroka interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop jako wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych określony w art. 8 ust. 2 Uop.
4.7. Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie dostrzeżono podstawy nieważności postepowania sądowego. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.2. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowano w ścisłym związku z tymi pierwszymi. Zasadniczy problem związany jest z kwestiami dot. racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy na większości obszarów objętych planem, w tym działkach skarżącej.
5.3. Wbrew opisowi naruszenia, sąd pierwszej instancji stwierdził, że cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w którym obowiązuje w szczególności Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a ponadto cały teren objęty planem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...], w granicach którego obowiązują przepisy o ochronie przyrody, co w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Dodatkowo, RDOŚ w piśmie z 31 października 2018 r., odpowiadając na zawiadomienie o podjęciu przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwały nr XXXVI/63/2018 z 18 lipca 2018 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Tałty, stwierdził m. in., że przy opracowywaniu ustaleń ogólnych i szczegółowych dla przedmiotowego projektu planu należy zwrócić szczególną uwagę na charakter i specyfikę obszaru objętego opracowaniem. Tereny te stanowią bowiem grunty niezabudowane, otwarte i podmokłe. Zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu RDOŚ na badanym terenie stwierdzono łącznie 37 gatunków ptaków należących do 6 rzędów, spośród których 7 gatunków znajduje się w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej. RDOŚ podkreślił, że inicjowanie na tym terenie zabudowy stwarza zagrożenie wystąpienia oddziaływań skumulowanych, gdyż sukcesywne zabudowywanie terenów otwartych prowadzi do systematycznego zmniejszania powierzchni żerowisk gatunków ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 [...]. Wobec powyższego teren ten powinien pozostać w obecnym użytkowaniu, gdyż wprowadzenie zabudowy prawdopodobnie doprowadzi do fragmentacji siedlisk lęgowych i żerowiskowych lub spowoduje ich całkowitą nieprzydatność dla gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...], czyli naruszy integralność obszaru. Nadto trzeba mieć na uwadze, że działki skarżącej (nr [...] i [...]) położone są na terenie rolniczym, oznaczonym w planie symbolem R.09. Jak wynika z pkt. 11 "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu półwyspu Kusnort" dotychczas teren ten był wyłączony z zabudowy i stanowił teren rolniczy, nie można podzielić oceny skarżącej, że przez ustalenie zakazu zabudowy dla terenu "R – tereny rolnicze" doszło do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Fundacji. Ponadto, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, z § 7 ust. 1 pkt 3 MPZP nie wynika brak zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Z jego treści nie można wyinterpretować takiej normy. Podkreślenia zatem wymaga, że zakwestionowane ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają diametralnie odmiennego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, lecz pozostawiają dotychczasowy sposób użytkowania tych terenów – jako tereny rolnicze. Z powyższych ustaleń i rozważań wynika, że nie jest zasadne podnoszenie zarzutu nieposzanowanie prawa własności skarżącej.
5.4. Zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m. in. regulacje zawarte w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 Upzp).
Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak ustalanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać ewentualnej jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując takie rozstrzygnięcie planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
5.5. Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności do należących do niej nieruchomości, na których ustalono zakaz zabudowy dla terenu "R – tereny rolnicze", zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania determinowały omówione już powyżej przy okazji poprzedniego zarzutu skargi kasacyjnej warunki ekofizjograficzne spornego terenu. W ocenie Naczelnego Sądu przyjęte w kwestionowanym planie miejscowym rozwiązania co do spornego obszaru stanowią wyraz wyważenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego, którym w przedmiotowej sprawie jest konieczność ochrony środowiska przyrodniczego zgodnie z kierunkami wyznaczonymi przez uchwałodawcę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest pogodzenie tych dwóch spornych interesów. Dokonana zaskarżoną uchwałą ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenie terenu skarżącej jako R.09 – tereny rolnicze, które jest jak najbardziej zgodne z ustaleniami Studium Gminy traktowanego obszaru jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "lasy", odbyła się zatem zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego i znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Stanowisko sądu pierwszej instancji w tym aspekcie jest trafne i należy je podzielić. Co istotne również, w odpowiedzi na skargę Rada podała, że Fundacja wydzieliła 68 działek na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "R.09", o łącznej powierzchni ponad 21 ha, zaś w skardze zarzuca brak możliwości zabudowy dwóch z tych działek. Obszar zaś znajdujący się w granicach planu jest w zasadzie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że potencjalne umożliwienie zabudowy zagrodowej rozproszonej zrujnuje zachowany w dużej mierze w pierwotnej formie obszar. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że obiektywnie jej prawo własności zostało w jakikolwiek sposób uszczuplone zaskarżonym aktem tylko z uwagi na zablokowanie zamiarów inwestycyjnych Fundacji.
5.6. Sąd postanowił dopuścić w tym miejscu wnioskowany dowód z dokumentu, złożony w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, tj. informację ze strony Polskiego Komitetu ds. UNESCO celem wykazania faktu utworzenia w 2017 r. na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego na mocy zaskarżonej uchwały, Rezerwatu Biosfery "Jeziora Mazurskie". Powyższe tym bardziej potwierdza, że należy chronić przedmiotowe obszary przed trwałą, nieodwracalną i wywołującą negatywne skutki ingerencją w tak cenne oraz unikalne wartości krajobrazowe o przyrodnicze.
5.7. Z tych wszystkich względów, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 Uop w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) wskutek ich błędnej wykładni, a co za tym idzie także zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP).
5.8. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa, a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – odniósł się także do kwestii możliwości wprowadzenia zakazu zabudowy, co potwierdza treść art. 15 ust. 1 pkt 9 Upzp. Ponadto – jak trafnie zauważa organ w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną - już same cytowane przez skarżącą fragmenty uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji podważają zasadność sformułowanego zarzutu. Jak bowiem wynika z ich treści sąd wojewódzki wyjaśnił, że wprowadzenie zakazu zabudowy jest możliwe, jeżeli istnieją ku temu wiarygodne przesłanki. W tym wypadku sąd ten szczegółowo uzasadnił stanowisko organu, że działania te mają na celu służyć ochronie obszaru wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, na który składa się Mazurski Park Krajobrazowy oraz obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...] ([...]).
6.1. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów i na podstawie art. 184 Ppsa orzekł o jej oddaleniu.
6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.