Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 3870/19

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 3870/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 812/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs 4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53, art. 60, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 24
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 16, art. 220, art, 329, art. 546
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Rejonowego w Garwolinie oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 812/19 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 812/19, oddalił skargę A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 16 października 2018 r., działając w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w związku z lokalizacją przedmiotowej inwestycji w granicach Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego (Nadwiślański OCHK).
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2018 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja planowanej inwestycji naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 164Nr [...], poz. 5193, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2005 r.), stanowiący, iż w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r, nr [...], GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia A. K., utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko RDOŚ, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. W pierwszej kolejności GDOŚ zwrócił uwagę, iż z analizy kopii map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących załączniki graficzne do przedłożonego projektu decyzji, jednoznacznie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...] przepływa ciek wodny (określony jako [...]) oraz znajduje się zbiornik wodny (określony jako Wsr - wody śródlądowe). Ww. nieruchomość graniczy z przedmiotowym ciekiem (stanowiącym działki o nr [...] i [...]) od strony południowej, zaś zbiornik wodny, o którym mowa powyżej, zlokalizowany jest na działkach o nr [...] i [...]. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż działka o nr [...] w całości położona jest w pasie szerokości 100 m, zarówno od cieku wodnego określono jako [...], jak i zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...]. GDOŚ wskazał na treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2005 r. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm., dalej: u.o.p.), przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180 oraz z 2018 r. poz. 650 i 710). Ww. zakaz zabudowy dotyczy zatem stumetrowego pasa wyznaczonego nie tylko od linii brzegów rzek, ale również od linii brzegowej innych cieków naturalnych, takich jak strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Przedmiotowy zakaz mógł być wprowadzony w aktach prawa miejscowego wyznaczających obszary chronionego krajobrazu na postawie art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Obecnie, zgodnie z nowym brzemieniem art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., możliwe jest wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. GDOŚ zwrócił uwagę, że przedmiotowy zakaz należy interpretować w sposób zgodny z obowiązującą obecnie ustawą o ochronie przyrody, a mianowicie przyjmując, że użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" oznacza "inne naturalne zbiorniki wodne" oraz "zasięg lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących".
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy GDOŚ stwierdził, że po pierwsze, sporna inwestycja planowana jest do realizacji w odległości mniejszej niż 100 m. od [...]. Po drugie, biorąc na uwadze, że przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny (a więc rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami), w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie, czy [...] jest ciekiem naturalnym, czy sztucznym. Z kopii pisma zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak: [...], wynika bezspornie, iż z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (sporządzonej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) ciek stanowiący m.in. działkę o nr [...], położoną w miejscowości [...], gmina [...] (tj. [...]) stanowi ciek naturalny o nazwie [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie położonym w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej cieku naturalnego [...], naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2005 r. Dalej GDOŚ wskazał, że w związku z powyższym, konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od ww. zakazu, zawartych w tym rozporządzeniu i w u.o.p. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem odstępstwo od omawianego zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia z 2005 r. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Zdaniem GDOŚ, w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania nie ma również odstępstwo określone w § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy a nie plan miejscowy, zaś decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku planu miejscowego (art. 4 ust. 2 oraz 59 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto, w ocenie GDOŚ, ze względu na lokalizację terenu, na którym planuje się realizację spornej inwestycji (działka o nr [...], położona w miejscowości [...], gmina [...]), w przedmiotowej sprawie zastosowania nie ma również odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy działki o nr [...] położonej we wsi [...], gm. [...], oraz działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Nie jest możliwe także zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-4 u.o.p.
Odnosząc się do pominiętego w toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem faktu lokalizacji nieruchomości, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, w odległości mniejszej, niż 100 m. od zbiornika wodnego (położonego na działkach o nr [...] i [...]), GDOŚ wskazał, iż, jak wyjaśniono wcześniej, przedmiotowy zakaz dotyczy jedynie naturalnych zbiorników wodnych oraz sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących. Przedmiotowy zbiornik wodny nie jest usytuowany na wodach płynących, przy czym na podstawie jego regularnego, geometrycznego kształtu oraz faktu, iż jest on widoczny jedynie na najnowszych zdjęciach satelitarnych i opracowaniach kartograficznych można domniemywać, że jest to zbiornik sztuczny. Jednakże organ odwoławczy odstąpił od dalszego, szczegółowego badania przedmiotowej kwestii, bowiem realizacja spornej inwestycji i tak nie jest możliwa z uwagi na wykazaną wyżej sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2005 r.
Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się dodatkowe pisma strony, jednakże informacje w nich zawarte nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ wyjaśnił, że w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie, powołano się na stanowisko GDOŚ (przedstawione w piśmie z dnia 31 października 2013 r., znak: [...]), zgodnie z którym z zakresu znaczeniowego pojęcia rzeka (w kontekście zakazu) należy wyłączyć cieki sztuczne oraz cieki naturalne w postaci potoków, strug i strumieni, jak również inne (oprócz rzek) wody płynące. Ww. stanowisko wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów u.o.p., które uległy zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, ze zm.), tj. z dniem 11 września 2015 r. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującymi przepisami (tj. art. 5 pkt 16a u.o.p. oraz art. 16 pkt 5 ustawy Prawo wodne) przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny, tj. rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zmianę przepisów w powyższym zakresie uwzględniono w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., znak: [...] [...], w którym wskazano jednoznacznie, iż "zgodnie z obecnym stanem prawnym, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych obejmuje 100 metrowy pas szerokości od brzegu [...]". Odnosząc się natomiast do pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 marca 2016 r., znak: [...], organ odwoławczy wskazał, iż nie zawiera ono konkretnych informacji odnośnie charakteru [...], lecz dotyczy ogólnej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne. Kopia notatki pracownika Urzędu Gminy [...] oraz kopia pisma Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2010 r., znak: [...], załączone do pisma uzupełniającego zażalenie, również nie zawierają informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie, zdaniem GDOŚ, informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie zawiera również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 sierpnia 2015 r. które stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ wyjaśnił, że ani prawidłowość procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], ani zapisy ww. dokumentu planistycznego nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Podobnie – w ocenie organu - bez znaczenia dla sprawy jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., IV SA/Wa 1358/17 - powyższe orzeczenie sądowe nie dotyczy ani postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem, ani nawet działki o nr [...] Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym wyroku odniesiono się m.in. do faktu lokalizacji ww. działek w sąsiedztwie [...], wskazując, że "sporną (...) kwestią w sprawie pozostaje zatem niewątpliwie charakter [...], który nie jest zbiornikiem wodnym (...), a stanowi ciek wodny figurujący w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych jako ciek naturalny stanowiący lewy dopływ [...]".
Odnosząc się do argumentów dotyczących okoliczności, iż [...] jest ciekiem sztucznym, a nie ciekiem naturalnym, organ odwoławczy wyjaśnił, iż [...] jest ciekiem naturalnym co wynika bezspornie z pisma zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. Również zarzut, że zaskarżone postanowienie narusza prawo własności skarżącego GDOŚ uznał za bezzasadny a zarzuty dotyczące wadliwych działań Wójta Gminy (dotyczących m.in. długości trwania postępowania) za bez znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Skargą A. K. zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc, że organy obu instancji nie uwzględniły wyjaśnień z dokumentów załączonych do sprawy, tj. pisma Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 marca 2016 r., które opracowała [...] pracownik PKZGW, która dodatkowo prowadzi szkolenia dla pracowników administracji samorządowej, w sprawie przestrzegania prawa z ustawy Prawa wodnego, jak i pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia 26 listopada 2013 r., w którym wyjaśniono, że [...], jako ciek sztuczny, nie może być rozumiany pod pojęciem "rzeki", zatem zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie obowiązuje dla tego cieku.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisk zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"..
Sąd podkreślił, iż nie jest kwestionowane w sprawie, że działka skarżącego zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m., zarówno od cieku wodnego określanego jako [...], jak i zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...]. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa (Dz. U, z 2003 r. Nr 16, poz. 149) w załączniku nr [...] określiło [...] jako ciek z odbiornikiem do rzeki [...]. Zdaniem Sądu, rację należy przyznać w sprawie organom, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie powodowała naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ powyższe stanowisko oparł na piśmie zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym to wskazano, iż z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (sporządzonej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) ciek stanowiący m.in. działkę o nr [...], położoną w miejscowości [...], gmina [...] (tj. [...]) stanowi ciek naturalny o nazwie [...]. Sąd uznał, po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, że skarżący w swoich pismach nie zakwestionował – mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - w sposób przekonywujący, że [...] stanowi ciek wodny o charakterze naturalnym. Sąd także nie ma podstaw kwestionować informacji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który jest jednym z organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Kompetencji w tym zakresie nie mają natomiast marszałek województwa, RDOŚ, jak i GDOŚ.
Odnosząc się do pism wskazanych w skardze, z treści których strona wywodzi, że [...] nie jest ciekiem naturalnym, Sąd zaznaczył, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do pisma Urzędu Marszałkowskiego z 26 listopada 2013 r., w którym organ odwołuje się do stanowiska GDOŚ z 31 października 2013 r. w zakresie pojęcia rzeka znajdującej się w nieobowiązującej już ustawie o ochronie przyrody, Sąd wskazał, że organ w niniejszym postępowaniu powinien brać pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy u.o.p., co także jak wynika z akt sprawy – prawidłowo uczynił. Zgodnie z art. 5 pkt 16 tej ustawy przez rzekę rozumie się - każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Ciekami naturalnymi w myśl ww. przepisu są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Ubocznie należy wskazać, że także w art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - nieobowiązującej już ustawy, była taka sama definicja cieku naturalnego. Z powyższych definicji wynika zatem, że zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w zakresie sytuowania obiektów w pasie 100 m. od linii brzegów, dotyczy nie tylko rzek, ale i innych cieków naturalnych, a do takich zaliczany jest sporny [...]. Odnośnie natomiast pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 4 maca 2016 r., w którym dokonano interpretacji przepisów ustawy prawo wodne i w końcowej jego części wyjaśniono, że stanowiska i opinie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawach interpretacji przepisów ustawy prawo wodne, mogą jedynie służyć do wyjaśnienia wątpliwości, co do celu i zakresu ich stosowania, Sąd wskazał, że w piśmie tym nie zostały zawarte informacje odnośnie charakteru [...]. Zatem i to pismo nie zawiera informacji wiążących dla niniejszej sprawy. Nie zmienił stanowiska Sądu także fakt, że powyższe pismo zostało sporządzone przez pracownika PZKGW, który prowadzi szkolenia w zakresie stosowania przepisów ustawy prawo wodne. Poza tym informacje zawarte w tym piśmie straciły na aktualności w sprawie mając na uwadze pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 kwietnia 2018 r., w którym wskazano charakterystykę spornego cieku.
Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi, że nie odniósł się do pism i uwag złożonych przez skarżącego w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do wszystkich pism, notatek i innych informacji organów administracji, które powołał skarżący. W sposób przekonywujący i nie kwestionowany przez stronę, organ odwoławczy wskazał także, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia także przesłanek prawnych pozwalających na zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu. Odnosząc się natomiast do wyroku WSA z dnia 6 września 2017 r., IV SA/Wa 1358/17, na który wskazał skarżący, Sąd wyjaśnił, że w tym wyroku nie przesądzono kwestii, czy sporny ciek wodny stanowi ciek naturalny czy sztuczny, tylko wskazał, że tę istotną kwestę należy ustalić. Ponadto nie można także zdaniem Sądu uznać, że pismo załączone do skargi "wezwanie do uzupełnienia braków formalnych" pisma skarżącego skierowanego do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie ustalenia charakteru wód cieku wodnego oznaczonego jako [...] w miejscowości [...], ma wpływ na wynik sprawy. Okoliczności powołane w tym piśmie nie zakwestionowały w żaden sposób ustaleń organów co do charakteru [...].
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ingerencji w prawo własności skarżącego, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, że prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a skoro ustawodawca przyznał wojewodzie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze rozporządzenia tworzącego obszar chronionego krajobrazu, to nie ulega wątpliwości, że organ ten jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na przepisach ustawy ochronie przyrody. W odniesieniu do rozporządzenia wojewody, skoro ustawodawca w art. 24 ust. 1 u.o.p. dopuścił wprowadzenie wskazanych tam zakazów, to działanie organów administracji w tych granicach nie może być postrzegane jako naruszające prawo własności skarżącego. Źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do rozporządzenia wojewody w sprawie Nadwiślańskiego OCHK.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy odmówił uzgodnienia decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2005 r. i w sposób przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie.
Skargą kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjęcia, że [...] jest naturalnym zbiornikiem wodnym, a jedynie na potwierdzeniu stanowiska innych organów, które zadecydowały o zakwalifikowaniu go do tej kategorii;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez GDOŚ przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia charakteru [...] i bezpodstawne przyjęcie, że stanowi on naturalny zbiornik wodny.
2) przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania, czy zostały łącznie spełnione warunki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] na terenie Gminy [...];
b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną jego wykładnię polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] na terenie Gminy [...], jest sprzeczne z przepisem odrębnym w postaci § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego, podczas gdy wydanie takiej decyzji byłoby zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;
c) art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych obejmuje pas szerokości 100 m od linii brzegu [...], będącego zbiornikiem sztucznym, podczas gdy wymieniony przepis prawa obejmuje swym zakresem wyłącznie linie brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych;
d) § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych obejmuje pas szerokości 100 m od linii brzegu [...], będącego zbiornikiem sztucznym, podczas gdy na podstawie wymienionych przepisów prawa regulacja ta obejmuje swym zakresem wyłącznie linie brzegów rzek, jezior i innych (naturalnych) zbiorników wodnych;
e) art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "linia brzegu" - właściwy dla naturalnych zbiorników wodnych - stosuje się do wszystkich zbiorników wodnych, w tym również sztucznych zbiorników wodnych;
f) art. 16 pkt 21 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] jest sztucznym zbiornikiem wodnym, podczas gdy na podstawie wymienionego przepisu prawa zbiornik wodny zakwalifikowany jako "[...]" może być wyłącznie sztucznym zbiornikiem wodnym;
g) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego wprowadza ograniczenie prawa własności w postaci zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, uniemożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] na terenie Gminy [...], pomimo że zakres normowania wymienionego przepisu prawa nie obejmuje [...], będącego zbiornikiem sztucznym.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również A. K.. Zaskarżył on ten wyrok w całości, zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalanie skargi A. K. na postanowienie GDOŚ z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z dnia 8 listopada 2018 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w związku planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w sytuacji gdy organ dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodnego zgromadzonego w sprawie i błędnie ustalił stan faktyczny, skutkujący przyjęciem, że [...] jest ciekiem naturalnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne i znajdują do niego zastosowanie ograniczenia wynikające z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 164Nr [...], poz. 5193 ze zm.)
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalanie skargi A. K. na postanowienie GDOŚ z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z dnia 8 listopada 2018 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w związku planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w sytuacji w której postanowienie to wydane zostało z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także zasady informowania stron poprzez niezasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że [...] jest ciekiem sztucznym;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce [...] w [...], jest sprzeczne z przepisami odrębnymi a mianowicie art § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 68Nr [...] z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 164Nr [...], poz. 5193 ze zm.), podczas gdy wydanie takiej decyzji byłoby zgodne ze wszystkimi obowiązującymi powszechnie przepisami prawa;
2) art. 9 ust. 1 pkt ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że [...] jest ciekiem naturalnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne, podczas gdy zarówno koryto [...] jak i reżim hydrologiczny [...] został ukształtowany przez człowieka, i tym samym [...] ten posiada cechy cieku sztucznego;
3) § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu [...] (cieku sztucznego), podczas gdy przedmiotowy przepis wyraźnie wskazuje, że pojęcie "linii brzegów" może być stosowane jedynie do zbiorników i wód naturalnych.
4) art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych dotyczy stumetrowego pasa od brzegu [...], podczas gdy wspomniany przepis mówi wyraźnie o linii brzegów, które to pojęcie może być stosowane jedynie do zbiorników i wód naturalnych;
5) art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. z dnia 9 listopada 2018 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "linia brzegu" może odnosić się do zbiorników wodnych sztucznych, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowego przepisu wynika, że może ono dotyczyć wyłącznie zbiorników naturalnych.
Z uwagi na powyższe zarzuty w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami obu skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawane skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej oceny legalności zaskarżonego postanowienia było rozstrzygnięcie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącego nr [...] położonej w m. [...] gm. [...]. Negatywne stanowisko organów przyrody w tym zakresie podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wyrok ten kwestionowany jest dwoma skargami kasacyjnymi a to skarżącego A. K. oraz Prokuratora Rejonowego w [...].
Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe.
W orzecznictwie NSA wyrażono bowiem pogląd, według którego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też koncepcja przedsięwzięcia załączona do wniosku (zob. wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3204/14).
Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego).
W związku z tym od razu konieczne jest odnotowanie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 § 4 k.p.a. stanowi, że organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jak trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, oznacza to, że w gestii organu leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w Kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania, ponieważ w braku odmiennych postanowień przepisów szczególnych stanowisko musi być przedstawione niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (patrz: Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 11 do art. 106). Postępowanie wyjaśniające organ współdziałający prowadzi we własnym zakresie, w granicach swej właściwości rzeczowej. Przedmiot tego postępowania wyjaśniającego jest odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i dotyczy tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania (patrz: Janusz BorkowskiJ. B./Barbara AdamiakB. A. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 576).
Zauważając odrębności postępowania głównego i postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym, możliwe jest scharakteryzowanie relacji tych procedur w ten sposób, że postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji, stanowisko organu współdziałającego może być oparte, w całości lub w części, w zależności od okoliczności sprawy oraz wymagań materialnoprawnych dotyczących zajęcia stanowiska, na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r., II OSK 1203/05; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3259/20).
Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisami prawa materialnego (por. J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit.s. 568). W związku z tym konieczna jest uwaga, że niezależnie od przepisów art. 106 k.p.a., w stosowanych w sprawie aktach normatywnych materialnoprawnych także mogą być zawarte normy procesowe.
Przechodząc do kwestii szczegółowych należy najpierw skonstatować, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 502/17).
Przy uwzględnieniu charakteru postępowania uzgodnieniowego, o czym wspominano wyżej, nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...], iż naruszono art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zbadania, czy zostały łącznie spełnione warunki, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy skoro w postępowaniu uzgodnieniowym nie bada się spełnienia łącznie przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 1-5 (zarzut 2a). Nie został również naruszony art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sposób opisany w kasacji Prokuratora Rejonowego w [...] – w zarzucie 2b . Nie jest także usprawiedliwiony zarzut II pkt 1 skargi kasacyjnej A. K. – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro w tej sprawie przedmiotem oceny nie była decyzja o warunkach zabudowy, lecz uzgodnienie projektu decyzji z organami przyrody w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe.
Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, w realiach tej sprawy nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego zbadania sprawy (zarzut 1b Prokuratora Rejonowego w [...] jak i zarzut nr [...] i 2 skargi kasacyjnej A. K.).
Nie jest sporne, iż działka skarżącego A. K. znajduje się w granicach Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu dla którego obowiązują uregulowania Rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów, garwolińskiego, mińskiego i otwockiego (Dz. Urzęd. Woj. Mazowieckiego nr [...], poz. 5193 ze zm.). Takie położenie nieruchomości skarżącego jest podstawą do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia. Nadwiślański Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje obszary chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartości turystyczne oraz pełniący funkcję korytarzy ekologicznych.
Na tym terenie zlokalizowany jest [...] znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki skarżącego [...] położonej w m. [...] gm. [...], który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną - jest śródlądową wodą powierzchniową stanowiącą własność państwa, którego odbiornikiem jest rzeka [...], i na podstawie informacji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2018 r. w oparciu o zasoby Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami wg stanu na dzień 20.04.2018 r. - dołączonej do akt sprawy, jest ciekiem naturalnym. Okoliczność ta, zdaniem Sądu odwoławczego, nie została w sposób skuteczny zakwestionowana w obu skargach kasacyjnych.
W związku z tym, iż przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie ustalono w oparciu o informację Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2018 r. na podstawie zasobów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami wg stanu prawnego na dzień 20 kwietnia 2018 r. podstawową informację niezbędną dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Zgodnie z art. 329 ust. 2 pkt 1 obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r. w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat sieci hydrograficznej a zatem ogółu cieków na określonym terenie. Z tej informacji wynika, że jest to ciek naturalny, jest ciekiem głównym stałym, a nazwa cieku to [...].
Funkcjonuje też w obrocie prawnym nazwa [...] – pod pozycją nr [...] dla województwa mazowieckiego, wymienioną w Załączniku nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną - jako Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, którego odbiornikiem jest rzeka [...]. Nie oznacza to, że jest to sztuczny zbiornik wodny jak wskazują obie skargi kasacyjne. Skoro - jak podniesiono w skardze Prokuratora Rejonowego w [...] - jest to [...], to stosownie do definicji ustawowej [...]ów z art. 16 pkt 21 ustawy Prawo wodne z 2017 r. rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Trzeba w tym miejscu wskazać, iż zarzut ten oraz również kolejny zarzut Prokuratora a dot. naruszenia art. 220 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie jest usprawiedliwiony gdyż przepisy nowego Prawa wodnego nie mają w tej sprawie dotyczącej uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zastosowania. Jak wynika z akt, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z 5 lipca 2017 r. Zgodnie zaś z treścią art. 546 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do postępowań wszczętych i niezakończonych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli do końca 2017 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. A więc w tej sprawie ma zastosowanie Prawo wodne z 2001 r.
Niezależnie od powyższego tożsama definicja ustawowa [...] zawarta była również w ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Nie można uznać, iż nazwa własna [...] definiuje od razu rodzaj spornego cieku jako sztuczny. Wprawdzie stosownie do ww. normy przez [...] rozumie się sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu, to jednak zdaniem NSA definicja ta dotyczy [...] jako urządzenia wodnego. Nazwa [...] jest nazwą własną cieku naturalnego, co potwierdza przecież mapa podziału Hydrograficznego Polski w zasobach Systemu Informatycznego Gospodarowania Wodami.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej A. K. naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - który nie został precyzyjnie wskazany w petitum kasacji. Z pkt 1c) art. 9 ust. 1 tej ustawy wynika ustawowa definicja cieków naturalnych - rozumie się przez to rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Z akt sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, bezspornie wynika, że w sprawie mamy do czynienia z ciekiem naturalnym.
Nie ma uzasadnionych przesłanek do tego by uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej A. K., że doszło w okolicznościach tej sprawy do naruszenia art. 220 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (zarzut II.5). Norma ta odnosi się do wejścia w życie poprzedniej ustawy Prawo wodne, która weszła do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2002 r., z wyjątkiem:
1) art. 2 ust. 3, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.;
2) art. 89 ust. 1, 3 i 4, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2006 r.
Natomiast w ramach ww. zarzutu naruszenia art. 220 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. odniesiono go do błędnej wykładni pojęcia linia brzegowa.
Skoro w sprawie występuje ciek naturalny to nie budzi wątpliwości NSA, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Nr 68 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego, wydane w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 tego aktu, na obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zatem, jak wyżej wykazano, w tej sprawie mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, tak więc w takich okolicznościach niniejszego postępowania należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, niezakwestionowanym żadną ze skarg kasacyjnych, iż działka skarżącego zlokalizowana jest w pasie szerokości (w promieniu) 100 m od cieku wodnego określanego jako [...]. W takiej sytuacji gdy działka strony zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od cieku wodnego określanego jako [...], to niewątpliwie znajduje się bliżej niż wymagane ww. rozporządzeniem nr 68nr [...] Wojewody Mazowieckiego - 100 m od linii brzegowej, a więc słusznie odmówiono uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie są więc usprawiedliwione zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68nr [...] Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię skoro w realiach tego postępowania z ustaleń poczynionych w sprawie wynika wprost, że w odniesieniu do wskazywanego [...] mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, zaś odmienne twierdzenie skarżących kasacyjnie, co do charakteru tego cieku, przede wszystkim podnoszone wbrew ustaleniom organów uzgadniających, nie może prowadzić do uznania tego zarzutu za usprawiedliwiony.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej A. K., naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, gdyż wbrew stanowisku zawartemu w kasacji Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego wykładni by uznać ją za wadliwą. Przepis ww. normy został odwzorowany w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68nr [...] Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. Przy czym należy uwzględnić, że przepisy dotyczące ochrony przyrody mają charakter restrykcyjny, ponieważ mają za cel ochronę przyrody, zaś obowiązkiem m.in. organów administracyjnych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Stąd ustawodawca wskazał, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody).
Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę. Nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi. Nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę - patrz wyrok NSA z 7 lipca 2022 r. II OSK 2395/19. W przedmiotowej sprawie Sąd wojewódzki nie mógł zastosować art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku - porównaj wyrok NSA z 5 października 2022 r. III OSK 6512/21. Ponadto do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia - porównaj wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r. I GSK 3057/18. Natomiast w realiach tej sprawy nie mamy do czynienia z takimi wadami uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji podniesiony przez Prokuratora Rejonowego w [...] naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut Prokuratora dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności skarżącego zostało ściśle powiązane z ochroną przyrody i z tego powodu nie narusza zasady proporcjonalności, co słusznie przyznał Sąd. To właśnie w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca dopuścił wprowadzenie zamieszczonych tam zakazów w tym tego pomieszczonego w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 68nr [...] Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2005 r. Działanie organów administracji w tych granicach nie może być postrzegane jako naruszające prawo własności skarżącego.
Dotychczasowe rozważania uzasadniają tezę, iż skargi kasacyjne nie pozwoliły na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, który odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu wniesionych dwóch skarg kasacyjnych.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.