II OSK 387/25

II OSK 387/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/24 w sprawie ze skargi Y. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 6 lutego 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.16247.2023/JL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Y. M. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 728/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Y. M. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, skarżący kasacyjnie) z 6 lutego 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.16247.2023/JL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) z 6 listopada 2023 r. nr WSC-II-P.6151.82458.2021/Z (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 lipca 2023 r. (wpływ do organu) skarżąca wystąpiła o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, udzielonego decyzją Szefa Urzędu z 28 kwietnia 2023 r. nr DL.WIIPO.410.9785.2022/KG/II (dalej: zezwolenie) na podstawie art. 142 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). W w/w zezwoleniu udzielonym do 27 kwietnia 2026 r. wskazano, że skarżąca będzie wykonywała pracę na stanowisku prezesa zarządu, podmiotem powierzającym pracę jest W. sp. z o.o., w której cudzoziemka posiada 50 udziałów o wartości 2.500 zł. Uzasadniając wniosek o zmianę zezwolenia, skarżąca wskazała na zmianę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy.
Wojewoda, postanowieniem z 6 listopada 2023 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Zdaniem Wojewody, udzielone skarżącej zezwolenie nie jest zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę, a tym samym nie znajduje do niego zastosowania art. 120 u.o.c., regulujący kwestię zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Szef Urzędu, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Szefa Urzędu, instytucja zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie ma zastosowania do zezwolenia, o którym mowa w art. 142 ust. 3 u.o.c.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki wyjaśniał, że z przepisów u.o.c. nie wynika, aby w odniesieniu do ostatecznych decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (w tym w szczególności w odniesieniu do takich decyzji z tej kategorii, dla których, inaczej niż to ma miejsce w przypadku art. 120 i 135 u.o.c., ustawodawca nie przewidział w u.o.c. szczególnego trybu zmiany) wyłączeniu uległo stosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji, uregulowanego w art. 155 k.p.a. Dalej, że w takich uwarunkowaniach prawnych w sytuacji, w której organy słusznie oceniły, że wniosek skarżącej (co do zasady nie powołujący się w swojej treści na konkretną podstawę prawną) nie może zostać rozpoznany na podstawie art. 120 u.o.c., winny były przeprowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt na podstawie art. 142 ust. 3 u.o.c., na zasadach ogólnych przewidzianych w trybie art. 155 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 3, art. 120 ust. 1 i art. 120a ust. 1 u.o.c. poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu naruszenia ww. przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło na skutek przyjęcia przez sąd, że w takich uwarunkowaniach prawnych w sytuacji, w której organy słusznie oceniły, iż wniosek skarżącej nie może zostać rozpoznany na podstawie art. 120 u.o.c., winny były jednak przeprowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji, udzielającej skarżącej zezwolenia na podstawie art. 142 ust. 3 u.o.c., na zasadach ogólnych przewidzianych w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy: skarżąca dążyła do zmiany zezwolenia na pobyt czasowy, które uzyskała na postawie art. 142 ust. 3 u.o.c., tj. w celu prowadzenia działalności gospodarczej w formie wykonywania pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w związku ze zmianą podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a ustawodawca nie przewidział w u.o.c. szczególnego trybu zmiany tego rodzaju zezwoleń na pobyt czasowy; skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o "zmianę zezwolenia na pobyt i pracę" na formularzu wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 120a ust. 1 u.o.c. - a co również podkreślił WSA w Warszawie - wniosek skarżącej nie mógł być rozpoznany w trybie, o którym mowa w art. 120 u.o.c.; skarżąca nie wskazała, że wnosi o zmianę udzielonego jej decyzją ostateczną zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej w trybie art. 155 k.p.a., a ponadto jej wniosek opierał się na całkowicie nowym stanie faktycznym w stosunku do ustalonego w istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, co było oczywiste bez konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego, zatem organ nie miał jakichkolwiek podstaw do traktowania żądania skarżącej jako wniosku znajdującego oparcie w art. 155 k.p.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 7 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Jako nieobjęta zarzutami skargi kasacyjnej i przyznana przez WSA w Warszawie jest ocena prawna, że zmiana zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej nie może nastąpić na podstawie art. 120 u.o.c., gdyż przepis ten reguluje dopuszczalność zmiany ostatecznego zezwolenia na pobyt czasowy w każdym czasie, ale wydanego w celu wykonywania pracy. Przepis ten enumerowanie wskazuje przesłanki, w oparciu o które cudzoziemiec może wnioskować o zmianę wydanego mu uprzednio zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Analiza tego przepisu (art. 120 ust. 1 u.o.c.) prowadzi do wniosku, że powodem zmiany zezwolenia są takie zmiany, które miały miejsce po udzieleniu zezwolenia i które dotyczą wyłącznie zmiany podmiotu, który zatrudnia cudzoziemca oraz warunków wykonywania pracy (stanowisko lub rodzaj pracy; wynagrodzenie; czas pracy oraz rodzaj umowy, na podstawie której cudzoziemiec wykonuje pracę). Co kluczowe, zmiana zezwolenia na pobyt czasowy dotyczyć może wyłącznie zezwolenia w celu wykonywania pracy oraz zezwolenia na wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (art. 127 i 135 u.o.c.). Przy czym przepis zezwalający na taką zmianę w odniesieniu do pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji został uchylony mocą ustawy z 24 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 619). Kierunki zatem prawodawcze potwierdzają, że zezwolenia pobytowe w ograniczonym zakresie podlegać mogą zmianom w związku ze zmianą okoliczności uzasadniających udzielenie takiego zezwolenia. Tym samym, jak słusznie przyjął WSA w Warszawie, nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej i dopuszczenie zmiany przy zastosowaniu tych przepisów innego rodzaju zezwolenia pobytowego. Tymczasem skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją Szefa Urzędu z 28 kwietnia 2023 r. zezwalającą na pobyt czasowy z terminem ważności do 27 kwietnia 2026 r. w celu wykonywania pracy na stanowisku prezesa zarządu. Jako podstawa prawna tego orzeczenia został wskazany art. 142 ust. 3 u.o.c. Oznacza to, jak zasadnie wywiódł sąd wojewódzki, że zmiana tego zezwolenia nie podlega dystynkcji art. 142 u.o.c..
Spór natomiast dotyczy oceny prawnej oraz wskazówki zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego (art. 153 p.p.s.a.), aby wniosek skarżącej z 21 lipca 2023 r. o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej rozpatrzeć na podstawie art. 155 k.p.a. Jak stanowi ten przepis decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Oznacza to, że hipotetycznie nie można wykluczyć możliwości zastosowania zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż u.o.c. nie wyklucza takiej możliwości. Zaniechanie prawodawcze polegające na nie zamieszczeniu w dziale V rozdział 5 "Zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej", nie może być interpretowane jako wykluczenie zmiany decyzji na zasadach ogólnych, tj. art. 155 k.p.a.
Zdaniem NSA w niniejszej sprawie zastosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne w świetle treści żądania strony i podanych przez nią okoliczności w toku całego postępowania administracyjnego oraz w skardze do WSA w Warszawie. Strona wnioskując o zmianę zezwolenia pobytowego podała, że uzasadnione jest to zmianą podmiotu powierzającego wykonywanie pracy (pkt B formularza). W zażaleniu od postanowienia organu I instancji (błędnie oznaczonym odwołaniem) oraz skardze strona konsekwentnie powoływała się na zmianę okoliczności faktycznych, przedstawiając własną interpretację art. 120 u.o.c. i wnioskując o zastosowanie tego przepisu per analogiam. Konsekwentnie zatem cudzoziemka wykorzystuje przepisy u.o.c., nie przedstawiając innych okoliczności, które można by zakwalifikować jako prośbę o zastosowanie art. 155 k.p.a. W szczególności nie powołuje się na interes społeczny lub własny interes. Przy czym zmiana mogłaby dotyczyć wyłącznie zmiany zezwolenia przy zachowaniu dawnego podmiotu powierzającego pracę, co nie jest celem strony. Przyjęcie bowiem zmiany zezwolenia przy uwzględnieniu nowego podmiotu powierzającego pracę, po pierwsze byłoby sprzeczne z instytucją uregulowaną w art. 155 k.p.a., po wtóre zamierzałoby do obejścia przepisów u.o.c.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną w jego treści (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22; postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OZ 622/21).
Z wywodzonych wyżej przyczyn nie było dopuszczalne – wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego - zastosowanie przez organ art. 155 k.p.a. i wyjście poza żądanie strony, implicite przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu zmiany zezwolenia. Kluczowy jednak w kontekście żądania strony, co zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, jest fakt, że cudzoziemka powołuje się na nowy element stanu faktycznego, tj. zmianę podmiotu powierzającego pracę.
Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 155 k.p.a. jak już wskazano prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide np. wyroki NSA z 28 października 2025 r. sygn. akt II OSK 3102/24, z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 153/24, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 135/22). Również doktryna stoi na stanowisku, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być zasadniczo dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2018 r., s. 1024 i n.), tak samo np. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 821/21.
Mając na uwadze, że podstawą ubiegania się o zmianę zezwolenia na pobyt była zmiana podmiotu powierzającego pracę (a zatem niewątpliwie uległ zmianie stan faktyczny), niedopuszczalne było zastosowanie art. 155 k.p.a. do rozpatrzenia wniosku strony z 21 lipca 2023 r.
Oznacza to zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 3, art. 120 ust. 1 i art. 120a ust. 1 u.o.c. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania działalności gospodarczej.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.