II OSK 384/26

II OSK 384/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 5 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Y. B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Y. B. S. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Dar es Salaam z dnia 17 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. sprostować z urzędu sentencję zaskarżonego postanowienia, w ten sposób, że w miejsce strony skarżącej oznaczonej jako: "Y. B. S." wpisać słowa: "Y. B. S.".
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/25, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), odrzucił skargę obywatela Tanzanii Y. B. S. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Dar es Salaam z 17 lipca 2025 r., którą na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję tego organu z 18 kwietnia 2025 r. o odmowie wydania skarżącemu wizy krajowej w celu wykonywania pracy, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa dotyczy wydania wizy krajowej oraz powołał się na art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Uznał, że decyzja odmawiająca wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa ze skargi na decyzję konsula odmawiającą wydania wizy krajowej w ogóle nie należy do właściwości sądów administracyjnych i odrzucenie skargi, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie sprawa dotyczy aktu organu administracji publicznej rozstrzygającego o sytuacji prawnej cudzoziemca w indywidualnej sprawie, a przepis art. 5 pkt 4 p.p.s.a., jako wyjątek od konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu, powinien być interpretowany ściśle, z uwzględnieniem zasady państwa prawa, prawa do sądu oraz standardów ochrony praw człowieka, a nie w sposób prowadzący do stworzenia "strefy bez kontroli sądowej" w obszarze wiz krajowych,
2/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i w konsekwencji odrzucenie skargi pomimo "istnienia oczywistych zarzutów dotyczących rażących naruszeń postępowania przez konsula (w szczególności w zakresie ustalenia i oceny celu pobytu oraz zaniechania realnego wysłuchania skarżącego), które powinny podlegać merytorycznej kontroli sądu",
3/ art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 267 TFUE poprzez zaniechanie rozważenia konieczności skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE co do zakresu dopuszczalnego wyłączenia sądowej kontroli decyzji wizowych (w szczególności wiz krajowych) oraz w zakresie standardu skutecznego środka odwoławczego, mimo oczywistej wątpliwości co do zgodności przyjętej wykładni art. 5 pkt 4 p.p.s.a. ze standardem prawa do sądu i prawem Unii Europejskiej,
4/ art. 2, art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędne niezastosowanie i przyjęcie wykładni art. 5 pkt 4 p.p.s.a., która prowadzi do całkowitego pozbawienia skarżącego prawa do sądowej kontroli decyzji organu administracji w sprawie o doniosłych konsekwencjach dla jego życia prywatnego i zawodowego, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę równości oraz przyznanego konstytucyjnego prawa do sądu,
5/ art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich błędne niezastosowanie i zachowanie obecnego stanu rzeczy, w którym cudzoziemiec ubiegający się o wizę krajową pozbawiony zostaje jakiegokolwiek skutecznego środka odwoławczego od decyzji konsula, podczas gdy w odniesieniu do wiz Schengen taki środek funkcjonuje, co prowadzi do nieuzasadnionego i dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej cudzoziemców oraz narusza wymóg zapewnienia efektywnego środka odwoławczego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Konsula z 17 lipca 2025 r. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Kwestia możliwości skutecznego wniesienia skargi na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1435/22, z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 62/23, z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 352/23, z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2504/23 oraz z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 677/24. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w tych orzeczeniach podziela.
I tak zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.Urz. UE L 243 z 15 września 2009, str. 1, ze zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej.
Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. nr L 239 s. 19), jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a Traktatu ustanawiającego europejską wspólnotę gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU X i X przeciwko [...], ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w której uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. UE. L. z 2016 r. nr 132, str. 21 ze zm.) w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343 z 23 grudnia 2011 r., s. 1–9). Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym z przepisów prawa Unii.
Podkreślić również należy, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz krajowych nie narusza, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do sądu. Zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1488/20, podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystania z prawa do sądu. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 2 Konstytucji tym się różni od art. 31 ust. 3 Konstytucji, że nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenie praw i wolności nie może naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. Powoływanie się zatem w skardze kasacyjnej na prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP nie jest trafne.
Z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się "wątpliwości co do zgodności przyjętej wykładni art. 5 pkt 4 p.p.s.a. ze standardem prawa do sądu i prawem Unii Europejskiej" wskazać należy na wyrok TSUE z 10 marca 2021 r., w sprawie C-949/19, który przesądził, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Dodatkowo należy wskazać, że w art. 15 ust. 3 KPP stanowi się, że obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium Państw Członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii. W przepisie tym gwarantuje się zatem równość warunków pracy, a nie środków zaskarżenia, gdy chodzi o wizy wydawane w celu wykonywania pracy.
W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zaznaczyć należy, że powołane przepisy dotyczą odpowiednio skutecznego środka odwoławczego w celu dochodzenia ochrony naruszonych praw i wolności gwarantowanych w tej konwencji oraz zakazu dyskryminacji w korzystaniu z tych praw i wolności. Podnosząc taki zarzut konieczne jest zatem wskazanie praw i wolności zawartych w powołanej konwencji, które zostały naruszone. W skardze kasacyjnej takich praw i wolności nie wskazano, co powoduje, że wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego skarga była w świetle art. 5 pkt 4 p.p.s.a. niedopuszczalna.
Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 w zw. z art. 193 p.p.s.a., NSA postanowił sprostować oczywistą omyłkę w postanowieniu Sądu pierwszej instancji dotyczącą nazwiska skarżącego.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy zauważyć należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, iż właściwym w takiej sprawie jest wojewódzki sąd administracyjny.