II OSK 379/23

II OSK 379/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II SA/Lu 298/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-07-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 298/22 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie wyrokiem z 19 lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 298/22 oddalił skargę D. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej "WINB" z 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. W. (dalej: "skarżąca") zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ prawa materialnego, tj.
a) art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane") w zw. z art. art. 119, 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował ww. przepisy celem przymuszenia skarżącej do przeprowadzenia prac budowlanych określonych w decyzji z 4 września 1998 r., znak NB 7353/22/98, pomimo że forma realizacji ww. prac sprzeciwia się celom art. 66 Prawa budowlanego, tj. szybkiemu i efektywnemu usunięciu stanu zagrażającemu życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców budynku;
b) art. 189 d k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ I i II instancji w trakcie określenia wysokości wymierzonej kary prawidłowo zastosował ww. przepisy, w sytuacji gdy pominięto okoliczności mające znaczenie, w tym w szczególności sytuację życiową i materialną skarżącej, brak wpływu skarżącej na niewykonanie ww. decyzji w terminie, z uwagi na fakt, że skarżąca od krótkiego okresu jest właścicielką rzeczonego lokalu, a decyzja została wydana ponad 22 lata temu, a także sytuacji epidemiologicznej panującej w kraju z uwagi na pandemię Sars-Cov-2 (COVID-19);
c) art. 56 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że stan faktyczny sprawy wskazuje, iż zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ:
a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym w szczególności dowodów załączonych do odwołania skarżącej oraz pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą dotyczących istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w szczególności faktu, że budynek przestał być przedmiotem współwłasności jego mieszkańców w skutek wyodrębnienia odrębnych lokali własnościowych, oraz że poczyniono w przeciągu ostatnich dwudziestu lat szereg remontów, wskutek których budynek został podłączony do miejskiej sieci grzewczej i z pieca opałowego korzysta wyłącznie właścicielka lokalu nr 3 usytuowanego w górnej kondygnacji budynku, co z przyczyn obiektywnych sprawia, że wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) z 4 września 1998 r., stało się niecelowe i niemożliwe, a jednocześnie nałożenie na odwołującą grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowej decyzji stało się bezpodstawne i w sposób rażący narusza przepisy obowiązującego prawa;
b) art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, bez oparcia w materiale dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności w związku z brakiem dokonania przez organ II instancji analizy dowodów pod kątem możliwości wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych decyzją z 4 września 1998 r., do wykonania której miała przymuszać grzywna nałożona postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy skarżąca wskazała obiektywne przyczyny niemożności wykonania rzeczonej decyzji oraz alternatywny sposób jej wykonania;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Lublinie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła:
1) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: dokumentacji zdjęciowej pieca grzewczego w lokalu A. W. i K. W.; dokumentacji zdjęciowej pomieszczenia gospodarczego zaadaptowanego na łazienkę w lokalu skarżącej, na okoliczność warunków technicznych w lokalu A. i K. W., warunków technicznych w lokalu skarżącej, w szczególności zakresu szkody jaka powstanie w jej majątku w wyniku wykonania decyzji z 4 września 1998 r., bezcelowości i przedwczesności decyzji PINB z 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny;
2) na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie;
3) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm z przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że postanowieniem z 3 grudnia 2021r. PINB w L. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego znak: PINB 3301/03/2021. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. Lubelski WINB utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 56 u.p.e.a., przez co wniosek nie może zostać uwzględniony.
Skarżąca zarzuciła sądowi I instancji, że rozpoznając skargę na ww. postanowienie naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § pkt lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II Instancji przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., w konsekwencji czego dokonał szeregu błędnych ustaleń faktycznych. Wskazała także, że sąd wojewódzki nie rozważył zarzutów dotyczących pominięcia przez organ II instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez nią w odwołaniu, jak również nie odniósł się do dowodów wskazanych na etapie I i II instancji, których treść i okoliczności podważają stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca wyjaśniła, że od momentu wydania decyzji przez PINB w L. (4 września 1998 r.) w sposób istotny uległ zmianie stan techniczny jak i prawny budynku przy ul. [...] w L. Dodatkowo poprzednicy prawni skarżącej przeprowadzili konieczny remont łazienki w rzeczonym lokalu, w trakcie którego doszło do zamurowania drzwi do wybierania sadzy z szybu kominowego. Również stan prawny uległ istotnej zmianie - na dzień wydania rzeczonej decyzji nieruchomość składała się z kilku lokali, ale nie była podzielona na odrębne własnościowe lokale, lecz była przedmiotem współwłasności. Aktualnie z nieruchomości zostały wyodrębnione prawa własności do poszczególnych lokali.
Skarżąca wskazała także, że w lokalu w którym zgodnie z decyzją z 1998 r. ma zostać odtworzona wyczystka nie mieszka ona, lecz jej matka – D. F., która jest schorowana, aktualnie ma 86 lat. Również z uwagi na powyższą okoliczność tj. szczególne względy rodzinne, stosowanie wobec skarżącej grzywny - zanim rozpoznane zostało postępowanie o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - w niniejszej sprawie jest niezasadne. Podkreśliła, że odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego, może doprowadzić do niepowetowanej straty w majątku skarżącej poprzez dokonanie robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję sprzed ponad 22 lat, której treść nie odpowiada ani aktualnemu stanowi prawnemu, ani stanowi technicznemu budynku przy ul. [...] w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 4 września 1998r. na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "Prawo budowlane") Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nałożył na Z. F. jako współwłaściciela budynku mieszkalnego położnego w L. przy ul. [...] obowiązek odtworzenia w zajmowanym przez niego lokalu nr 1 dwóch sztuk zamurowanych drzwiczek służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych. Tytuł wykonawczy z uwagi na niewykonanie przez niego w/w obowiązku wystawiono 19 lipca 2021r. wobec jego spadkobierczyni skarżącej D. W., która wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2022 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 3 grudnia 2021 odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 19 lipca 2021r.
Kontrolując zatem powyższy akt, Sąd pierwszej instancji rozważał jedynie kwestię prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania w oparciu o przepisy art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1438; dalej " u.p.e.a."). Nie jest wobec tego uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 119, 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ani zarzut naruszenia art.189 d k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., które pozostają w oderwaniu od przedmiotu kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i rozważań tego Sądu dotyczących kwestii zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 56 § 1 i 2 u.p.e.a. Niezależnie od tego, że skarżąca nie podała konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu, jako że art. 56 § 1 u.p.e.a. składa się z pięciu punktów wskazujących przesłanki zawieszenia postępowania to podkreślić należy, że istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały natomiast enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a.
Skarżąca nie podała jednak w skardze kasacyjnej żadnej przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wynikającej z w/w przepisu. Powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu w/w decyzji polegająca na podłączeniu budynku mieszkalnego położnego w L. przy ul. [...] do miejskiej sieci grzewczej i korzystaniu z pieca opałowego wyłącznie przez właścicieli lokalu nr 3 aczkolwiek bardzo istotna z punktu widzenia skarżącej jako zobowiązanej do odtworzenia w lokalu nr 1 drzwiczek służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych nie mieści się jednak w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można także wywnioskować, że w ocenie skarżącej podstawą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest okoliczność, że z jej wniosku toczy się w trybie art.155 k.p.a. przed organami nadzoru budowlanego postępowanie o zmianę decyzji będącej podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. I tu wskazać należy, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby właściwy organ wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji czy odroczył wykonanie obowiązku. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (NSA) wiadomym jest, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (WINB w Lublinie) decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany na podstawie art.155 k.p.a. w/w ostatecznej decyzji 4 września 1998r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 lutego 2023 r. w sprawie II SA/Lu 732/22 oddalił skargę D. W. na w/w decyzję WINB w Lublinie. Z kolei postanowieniem z 18 lipca 2023r. NSA w sprawie II OSK 2029/23 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 732/22. Egzekwowany obowiązek jest wobec tego wymagalny, ponieważ jego wykonanie ani nie zostało wstrzymane, ani nie odroczono terminu jego wykonania. Nie sposób zatem uznać, że ziściły się przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art.77 § 1 k.p.a., art.7 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wskazane w opisie naruszenia omawianego zarzutu okoliczności dotyczące nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez pominięcie okoliczności związanych ze zmianą stanu faktycznego i prawnego nieruchomości nie mają znaczenia dla ustalenia przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art.141 § 4 p.p.s.a. odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej aktualności nałożonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obowiązku odtworzenia drzwiczek służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych słusznie wskazując, że kwestia ta nie podlegała ocenie organu egzekucyjnego, ponieważ nie wskazywała na okoliczności wymienione w art.56 u.p.e.a. tj. nie stanowiła żadnej przesłanki skutkującej zawieszeniem postępowania egzekucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wskazanego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. dowodu w postaci dokumentacji zdjęciowej pieca grzewczego w lokalu A. W. i K. W. (następcy prawni H. M.) oraz pomieszczenia gospodarczego zaadaptowanego na łazienkę w lokalu skarżącej.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że po pierwsze zawnioskowany dowód nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, co wyżej już wyjaśniono i po drugie jak wynika z jego treści nie dotyczył on tej sprawy lecz rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ( sprawa II OSK 380/23 znana NSA z urzędu).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.