II OSK 37/25

II OSK 37/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 137/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/24 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/24, w wyniku rozpoznania skargi O. S. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Federalnej Republiki Nigerii, wnioskiem z 25 stycznia 2024 r. (wpływ do organu 26 stycznia 2024 r.) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu nauki. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 16 lutego 2024 r., a następnie do WSA w Gliwicach wniosła skargę z 11 czerwca 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Zdaniem WSA w Gliwicach, skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczono, że skarżący zachował warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co potwierdza zalegające w aktach administracyjnych ponaglenie. W ocenie sądu wojewódzkiego art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy. Następnie, wskazano na obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej, który jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, wynikającej z postanowień art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP). Dalej, wskazano na prawo do skutecznego środka zaskarżenia - art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja lub EKPCz). Wyjaśniono, że z jednej strony wprowadzono środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), natomiast z drugiej strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z przedmiotowych środków, przez co prawo to stało się w istocie iluzoryczne. Podano, że w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy - to długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. W konsekwencji, interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania.
Wyjaśniono, że w sprawie stosować należy unormowania zamieszczone w u.o.p. przy jednoczesnym uwzględnieniu unormowań międzynarodowych. Zatem uznano, że działanie organu w sprawie narusza terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak zdaniem sądu pierwszej instancji, bezczynności tej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie jest wynikiem tego, że organ miał w polu widzenia postanowienia u.o.p.. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał decyzji w sprawie, zobowiązano do rozpoznania wniosku skarżącego. Następnie oddalono skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości:
- w pierwszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;
2) art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że rozpoczęcie biegu terminu następuje od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c. - w sytuacji, w której termin kiedy one nastąpią zależy od organu (bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie) - stanowi naruszenie art. 41 KPP oraz art. 13 Konwencji;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
2) art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, przy czym nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Termin ten wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. (60 dni) nie upłynął w dacie złożenia ponaglenia i z tego powodu zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie ponaglenie zostało wniesione 19 lutego 2024 r., natomiast wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 26 stycznia 2024 r., co oznacza, że przed upływem terminu 60 dni na załatwienie sprawy. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność stosują jednak własne regulacje procesowe tj. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Wystarczające jest wniesienie ponaglenia w kontekście dopuszczalności skargi na bezczynność, co miało miejsce. Z tego względu brak przesłanek do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenia skargi na bezczynność.
Jako bez wpływu na wynik sprawy należało ocenić zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p W utrwalonym obecnie orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. Bowiem ostatecznie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Skutkuje to tym, że od 1 lipca 2024 r. terminy na załatwienie sprawy m.in. zezwolenia na pobyt czasowy rozpoczęły swój bieg.
Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia niniejszego postępowania jest 26 stycznia 2024 r. Niemniej nie od tej daty liczony jest termin załatwienia sprawy, lecz z dniem usunięcia braków formalnych wniosku. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje bowiem wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c. Należy odróżnić datę wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) od daty rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 112a ust. 2 u.o.c.).
Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. (rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy) organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków tego wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2590/24). Opieszałość organu w przedmiocie doprowadzenia do usunięcia braków podania badana jest jednak nie w sprawie bezczynności, lecz przewlekłości (vide np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2924/24). I to jest kluczowy aspekt niniejszej sprawy. Instytucja bezczynności nie jest bowiem jedyną instytucją prawa, przy pomocy której można zwalczać bierność organu w prowadzeniu sprawy administracyjnej. Przywołując wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi. Sąd wojewódzki jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność lub przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.
Ze względu na powyższe jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 1 u.o.c. termin 60 dni biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: w tym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa. Wniosek nie został złożony osobiście przez cudzoziemca, co obligowało organ do wezwania go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 u.o.c.). Skoro wniosek nie został złożony osobiście i nie nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim, nie mógł rozpocząć biegu termin na wydanie decyzji. Przypomnieć należy bowiem, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu załatwienia sprawy, czy to ogólnego (wynikającego z k.p.a.), czy szczególnego (tutaj art. 112a ust. 1 u.o.c.). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zasady liczenia biegu tego terminu w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy wyznacza art. 112a ust. 2 u.o.c. Termin ten nie rozpoczął biegu, gdyż cudzoziemiec nie zgłosił się osobiście do urzędu, stąd błędnie sąd wojewódzki przyjął, że organ dopuścił się bezczynności, czym naruszył art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Sąd ten w pierwszej kolejności rozważy, czy bierność Wojewody może zostać zakwalifikowana jako przewlekłość, bowiem bezczynność nie miała miejsca.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.