II OSK 365/24

II OSK 365/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 816/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 39, art. 38, art. 58, art. 61a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 816/23 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 316/2023 znak: WSE.7722.13.2023.MULE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 816/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 316/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 marca 2023 r., nr 84/23, o odmowie wszczęcia na wniosek zobowiązanej – R.S. postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji części prawa majątkowego, to jest części działki nr [...] położonej w B.. Postępowanie egzekucyjne dotyczyło wykonania ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 11 lipca 2016 r. nakazującej R.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego o konstrukcji żelbetowej i o pięciu kondygnacjach naziemnych wraz z pomieszczeniem parterowym usytuowanego przy granicy z działką nr [...], zrealizowanego w południowej części wskazanej wyżej działki nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.S., zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") poprzez uznanie, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracji oraz że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione;
2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do wyłączenia spod egzekucji części prawa majątkowego, to jest działki nr [...];
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy oraz tym samym poparcie działania organu naruszającego prawo;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia stronie skuteczne i czytelne zrozumienie toku uzasadnienia, dokonanej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów oraz odniesienie się do argumentacji sądu;
5. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "u.p.e.a.") poprzez uznanie, że ten drugi przepis nie ma zastosowania w sprawie i niewyłączenie spod egzekucji części prawa majątkowego, to jest części działki nr [...], którą to częścią na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 10 listopada 2011 r. nie dysponuje zobowiązana;
6. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 38 u.p.e.a, poprzez uznanie, iż znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do obowiązków o charakterze majątkowym (egzekucji o charakterze pieniężnym), która nie występuje w niniejszym postępowaniu;
7. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 u.p.e.a. poprzez brak rozpoznania przez sąd podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego podejmowanych przez Powiatowego Inspektora czynności w sprawie w trakcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (od dnia wniesienia przez skarżącą zarzutu do tytułu wykonawczego w piśmie z dnia 7 lutego 2023 r.). W ocenie R.S. wymienione uchybienie proceduralne powinno prowadzić do uchylenia skarżonego postanowienia;
8. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora utrzymujące w obiegu prawnym wadliwe rozstrzygnięcie z nieistniejącą podstawą prawną, to jest art. 61 u.p.e.a. (postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 7 marca 2023 r.), również obarczone jest wadą i jako takie nie może ostać się w obiegu prawnym.
Wskazując na powyższe, R.S. wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji, ewentualnie uchylenie wydanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).
Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma prawidłowe określenie przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie nie kontrolowano decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Przedmiotem kontroli było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 27 kwietnia 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 7 marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji części prawa majątkowego, to jest części działki nr [...] położonej w B.. Już ta okoliczność porządkuje dalszą ocenę sprawy. Organ nie rozstrzygał bowiem o zasadności żądania po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego, lecz oceniał, czy w ogóle istnieją prawne warunki do wszczęcia postępowania w sprawie żądania zgłoszonego przez R.S..
Z tego względu nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. Skarżąca twierdzi, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie rozpoznały jej istoty, wadliwie oceniły materiał dowodowy i nie uwzględniły jej słusznego interesu. Argumentacja ta nie przystaje jednak do charakteru rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. organ bada przede wszystkim dopuszczalność wszczęcia postępowania. Nie prowadzi postępowania dowodowego właściwego dla merytorycznego rozpoznania sprawy, jeżeli już na wstępnym etapie ujawnia się oczywista przeszkoda podmiotowa albo przedmiotowa.
Taką przeszkodę trafnie dostrzegły organy, a następnie zasadnie zweryfikował to Wojewódzki Sąd Administracyjny. R.S. wystąpiła z żądaniem wyłączenia spod egzekucji części działki, powołując się na art. 39 u.p.e.a. i twierdząc, że nie dysponuje częścią nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki. W tym postępowaniu nie chodziło jednak o ustalenie, czy nakaz rozbiórki jest wykonalny w sensie faktycznym lub prawnym. Nie chodziło również o rozpoznanie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej ani o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji. Zarzuty odnoszące się do braku wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, oceny dowodów i uzasadnienia postanowień organów mogłyby mieć znaczenie wtedy, gdyby organ prowadził postępowanie merytoryczne. W realiach tej sprawy decydujące było natomiast to, czy skarżąca była podmiotem uprawnionym do zainicjowania takiego postępowania i czy przedmiot jej żądania mieścił się w instytucji wyłączenia spod egzekucji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39 u.p.e.a. Skarżąca wywodzi, że przepis ten powinien prowadzić do wyłączenia spod egzekucji części prawa majątkowego, to jest części działki nr [...], którą według jej twierdzeń na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 listopada 2011 r. dysponuje jej syn. Tak ujęty zarzut opiera się na błędnym rozumieniu art. 39 u.p.e.a. Przepis ten nie tworzy samodzielnej podstawy pozwalającej zobowiązanemu żądać wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji. Reguluje on sytuację, w której w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym rzecz lub prawo majątkowe, których wyłączenia żądano, zostały objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym przez wierzyciela. W takim wypadku organ egzekucyjny doręcza wierzycielowi postanowienie o wyłączeniu, a wierzycielowi przysługuje zażalenie. Konstrukcja tego przepisu zakłada więc wcześniejsze istnienie dopuszczalnego żądania wyłączenia. Nie ustanawia natomiast odrębnego uprawnienia zobowiązanego do domagania się wyłączenia spod egzekucji części nieruchomości.
Właśnie dlatego konieczne było odczytanie art. 39 u.p.e.a. w powiązaniu z art. 38 u.p.e.a. Ten ostatni przepis stanowi, że kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji. Z brzmienia tej regulacji wynikają dwie istotne przesłanki. Po pierwsze, z żądaniem może wystąpić osoba niebędąca zobowiązanym. Po drugie, żądanie dotyczy rzeczy albo prawa majątkowego, z którego prowadzona jest egzekucja administracyjna. Obie te przesłanki nie były spełnione w rozpoznawanej sprawie.
R.S. jest zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego. Nie jest więc osobą trzecią w rozumieniu art. 38 § 1 u.p.e.a. Nie może zatem korzystać z instytucji, która służy ochronie osób trzecich roszczących sobie prawa do rzeczy albo prawa majątkowego objętych egzekucją. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie spod egzekucji przysługuje osobie trzeciej, a nie zobowiązanemu. Skarżąca nie może przez żądanie wyłączenia spod egzekucji podważać zakresu obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestie związane z możliwością wykonania tego obowiązku mogą być podnoszone w przewidzianych ustawą trybach właściwych dla postępowania egzekucyjnego, ale nie w postępowaniu o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji wszczynanym przez osobę trzecią.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 38 u.p.e.a. Skarżąca twierdzi, że przepis ten odnosi się do egzekucji o charakterze pieniężnym i dlatego nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzut ten pomija jednak funkcję, jaką art. 38 u.p.e.a. pełni w systemie przepisów o wyłączeniu spod egzekucji. Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że egzekucja obowiązku rozbiórki ma charakter pieniężny. Przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że chodzi o egzekucję obowiązku niepieniężnego. Odwołanie do art. 38 u.p.e.a. było konieczne dlatego, że art. 39 u.p.e.a. nie określa samodzielnie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wyłączenia i nie opisuje pełnej konstrukcji tej instytucji. Art. 39 u.p.e.a. odnosi się do skutków wyłączenia w egzekucji obowiązku niepieniężnego i do pozycji wierzyciela. Nie znosi natomiast wymagania, aby żądanie pochodziło od podmiotu niebędącego zobowiązanym.
Równie istotne jest to, że prowadzona egzekucja nie polegała na zajęciu działki nr [...] ani na prowadzeniu egzekucji z prawa do tej nieruchomości. Egzekwowany był obowiązek rozbiórki budynku. Jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, obowiązek rozbiórki budynku nie oznacza obowiązku wydania nieruchomości i nie wiąże się z zajęciem nieruchomości, na której budynek jest posadowiony. Skoro egzekucja nie była prowadzona z części działki, lecz zmierzała do wykonania obowiązku rozbiórki, żądanie wyłączenia części działki spod egzekucji było bezprzedmiotowe z punktu widzenia art. 38 i art. 39 u.p.e.a. Argument skarżącej, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 listopada 2011 r. nie dysponuje częścią działki, nie zmienia tej oceny. Nawet przy uwzględnieniu tego twierdzenia skarżąca pozostaje zobowiązaną, a nie osobą trzecią, a egzekucja nadal nie jest prowadzona z prawa majątkowego do części nieruchomości.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a u.p.e.a. także nie może zostać uwzględniony. Skarżąca twierdzi, że postanowienie Powiatowego Inspektora zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ organ miał powołać przepis nieistniejącej ustawy albo niewłaściwie oznaczyć podstawę prawną rozstrzygnięcia. Argument ten nie prowadzi do podważenia zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania był art. 61a K.p.a., stosowany w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie odesłania wynikającego z u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 61a § 1 K.p.a. i ocenił przesłanki zastosowania tej regulacji. Ewentualna nieścisłość redakcyjna w oznaczeniu aktu prawnego przez Powiatowego Inspektora nie oznaczała braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z treści postanowienia i z motywów kontroli instancyjnej wynikało, że chodziło o odmowę wszczęcia postępowania z powodu oczywistej przeszkody w jego prowadzeniu. Taka podstawa prawna istniała i została prawidłowo zidentyfikowana przez Sąd pierwszej instancji.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 u.p.e.a. Skarżąca wskazuje, że Powiatowy Inspektor wydał postanowienie z dnia 7 marca 2023 r. w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które nastąpiło po wniesieniu przez nią zarzutu w piśmie z dnia 7 lutego 2023 r. Sens tej argumentacji jest czytelny, ponieważ skarżąca kwestionuje dopuszczalność podejmowania czynności w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie zmienia to jednak oceny, że zarzut został skonstruowany na nieadekwatnej podstawie prawnej. Art. 58 u.p.e.a. nie reguluje przesłanek dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia rzeczy albo prawa majątkowego spod egzekucji. Przepis ten dotyczy skutków zawieszenia postępowania egzekucyjnego dla dokonanych już czynności egzekucyjnych, w szczególności przesądza, że czynności te pozostają w mocy. Nie stanowi więc normy właściwej do oceny legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie żądanego wyłączenia części działki spod egzekucji.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest niezrozumiałe i nie odnosi się do argumentacji strony. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala odtworzyć zasadnicze motywy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kontroluje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji prawa majątkowego. Następnie wyjaśnił znaczenie art. 61a K.p.a., przytoczył art. 38 i art. 39 u.p.e.a. oraz wskazał, że skarżąca jako zobowiązana do dokonania rozbiórki nie jest osobą trzecią uprawnioną do żądania wyłączenia spod egzekucji. Sąd pierwszej instancji odniósł się również do charakteru egzekwowanego obowiązku, wskazując, że chodzi o obowiązek rozbiórki budynku, a nie o zajęcie nieruchomości lub prowadzenie egzekucji z prawa do części działki.
Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest zwięzłe, ale nie jest wadliwe w stopniu objętym art. 141 § 4 P.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu nie wystarcza przekonanie strony, że argumentacja Sądu powinna być szersza albo bardziej szczegółowa. Konieczne jest wykazanie, że uzasadnienie nie zawiera elementów pozwalających na kontrolę kasacyjną albo że nie sposób ustalić, jakie względy przesądziły o oddaleniu skargi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę kasacyjną, a tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest czytelny.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że w sprawie zachodziła oczywista przeszkoda do wszczęcia postępowania o wyłączenie spod egzekucji. Skarżąca nie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem, a zgłoszone przez nią żądanie nie odpowiadało przedmiotowi instytucji uregulowanej w art. 38 i art. 39 u.p.e.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.