II OSK 356/22

II OSK 356/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 453/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-07-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 453/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. znak WI-I.7840.7.83.2020.MB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 453/21 oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z 26 stycznia 2021 r., znak WI-I.7840.7.83.2020.MB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
A. S. (dalej: skarżący) pismem z 15 lipca 2020 r. wniósł do Starosty [...] zgłoszenie w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych pod nazwą: "Wykonanie utwardzenia w postaci drogi żwirowej oraz wykonanie kortu tenisowego o nawierzchni mączki ceglanej na dz. nr [...] w miejscowości B. gmina Z.".
Starosta [...] decyzją z 24 lipca 2020 r., nr AB.IV.6743.433.2020, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) zgłosił sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Starosta wskazał, że zgłaszane roboty budowlane dotyczące wykonania utwardzenia w postaci drogi żwirowej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ droga jest budowlą stanowiącą obiekt liniowy. Z kolei zgłoszone roboty budowlane dotyczące wykonania kortu tenisowego naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...] i [...] w gminie Z. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. z [...] lipca 2018 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2018 poz. 5430) – dalej: m.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S.. Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 26 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja objęta zgłoszeniem obejmuje wykonanie utwardzenia terenu żwirem, które ma pełnić funkcję drogi o szerokości 3,5 m i długości 8,7 m oraz wykonanie kortu tenisowego o nawierzchni z mączki ceglanej o wymiarach 18 m x 36 m, na dz. nr [...] w B.. Tymczasem w katalogu robót budowlanych zwolnionych w art. 29 - 31 ustawy – Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegających zgłoszeniu nie została wymieniona budowa drogi, a zatem budowa drogi żwirowej nie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonej budowy kortu tenisowego Wojewoda wskazał, że z art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Jednak, jak zauważył organ, przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na działce nr [...] w miejscowości B. gm. Z., objętym ustaleniami powołanego powyżej m.p.z.p. Działka ta zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem 1 RM/RU - Tereny zabudowy zagrodowej z terenami produkcji rolniczej. Podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenów 1 RM/RU ustalono w § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. Z kolei w § 39 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. wskazano, że w terenie 1RM/RU dopuszcza się możliwość budowy wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolniczą prowadzoną na tym terenie, zlokalizowanych w jednym kompleksie. Mając więc na uwadze ww. ustalenia m.p.z.p. Wojewoda uznał, że kort tenisowy nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, gdyż nie jest to obiekt związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i pomimo funkcji rekreacyjnej, nie stanowi uzupełnienia zabudowy zagrodowej. Organ zauważył przy tym, że ustalenia m.p.z.p. przewidują możliwość realizacji kortów tenisowych, ale na obszarze oznaczonym symbolem 1-6US - Tereny sportu i rekreacji (§ 37 ust. 1 i ust. 3 pkt 1a) m.p.z.p.).
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych robót budowlanych, zasadnie przyjmując, iż zgłoszone roboty budowlane dotyczące wykonania kortu tenisowego naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w części dotyczącej sprzeciwu wobec realizacji budowy jednostanowiskowego kortu tenisowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 lipca 2021 r. oddalił skargę uznając ją za niezasadną.
W ocenie Sądu organy obu instancji doszły do prawidłowego wniosku, że w świetle ustaleń m.p.z.p., a zwłaszcza w świetle brzmienia § 39 ust. 2 i 3 m.p.z.p. nie jest możliwe wybudowanie kortu tenisowego na działce nr [...] w m. B. gm. Z.. Kort tenisowy nie mieści się bowiem ani w zakresie przeznaczenia podstawowego (obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, hodowlą, ogrodnictwem i szkółkarstwem, budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej), ani dopuszczalnego (budynki gospodarcze, garaże, wiaty, dojazdy niewydzielone, miejsca parkingowe, place manewrowe i postojowe, ciągi piesze, obiekty małej architektury, ogrodzenia, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia, sieci infrastruktury technicznej). Z kolei § 39 ust. 3 pkt 2 wprost i ściśle wskazuje, że w terenie 1RM/RU dopuszcza się możliwość budowy wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolniczą prowadzoną na tym terenie, zlokalizowanych w jednym kompleksie. Dlatego też Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że planowany przez niego kort tenisowy stanowi w istocie realizację funkcji mieszkaniowej. Ponadto Sąd wskazał, że Wojewoda słusznie zwrócił uwagę, że możliwości realizacji kortów tenisowych dopuszcza się w innym obszarze planu miejscowego – w § 37 dla terenów sportu i rekreacji oznaczonych na rysunku planu symbolem 1-6US.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
a) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 39 m.p.z.p. - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym, poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne uznanie, że przedmiotowe zgłoszenie w zakresie budowy jednostanowiskowego kortu tenisowego narusza ustalenia m.p.z.p.;
b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi od rozstrzygnięć organów rażąco i bezprawnie naruszających prawo własności i zasady zabudowy;
2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie, że organy orzekające w sprawie w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy oraz przerzuciły na skarżącego ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów, a przez to dokonały rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy to na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie ocena czy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym budowa kortu tenisowego faktycznie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy decyzja nie stoi w sprzeczności z prawami skarżącego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 39 m.p.z.p., albowiem orzekające w spawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe zgłoszenie w zakresie budowy jednostanowiskowego kortu tenisowego narusza ustalenia tego planu.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W sprawie bezsporne jest, że budowa kortu tenisowego zgłoszona została na działce nr [...] w m. B. gm. Z., która znajduje się na terenie objętym przepisami m.p.z.p. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń planu, działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem 1 RM/RU - Tereny zabudowy zagrodowej z terenami produkcji rolniczej. W § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. ustalono przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne terenów 1 RM/RU. Przy czym jako podstawowe przeznaczenie tego terenu wskazano m.in.: obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, hodowlą, ogrodnictwem i szkółkarstwem; budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. Na terenie tym dopuszczono też realizację budynków gospodarczych, garaży, wiat, dojazdów niewydzielonych, miejsc parkingowych, placów manewrowych i postojowych, ciągów pieszych, obiektów małej architektury, ogrodzeń, zieleni urządzonej, obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej. Z kolei w § 39 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. wskazano, że w terenie 1RM/RU dopuszcza się możliwość budowy wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolniczą prowadzoną na tym terenie, zlokalizowanych w jednym kompleksie. A zatem przepis ten zawęził i dość rygorystycznie ograniczył możliwości zabudowy terenu 1 RM/RU, na którym położona jest działka inwestycyjna, ograniczając tą zabudowę wyłącznie do budowy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolniczą prowadzoną na tym terenie, zlokalizowanych w jednym kompleksie.
Definicja zabudowy zagrodowej jest zawarta w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), w którym wskazano, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z powyższego przepisu wynika, że zabudowa zagrodowa służyć ma przede wszystkim działalności rolniczej stanowiąc miejsce zamieszkania i pracy rolnika, co jednak wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie wyklucza w ramach tej zabudowy budowy innych obiektów budowlanych (w tym nawet boisk, kortów, basenów) przeznaczonych dla rekreacji rolnika, w ramach uzupełniającej funkcji mieszkaniowej, pomimo niewskazania rekreacji w ramach zabudowy zagrodowej.
Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza w świetle rygorystycznego brzmienia § 39 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., trudno uznać, aby kort tenisowy był obiektem, którego budowa byłaby dopuszczalna na przedmiotowej działce inwestycyjnej. Ponadto nawet w sytuacji braku wskazanego w powyższym przepisie zawężenia możliwości zabudowy terenu 1RM/RU, sporny kort tenisowy pomimo swej funkcji rekreacyjnej nie mógłby stanowić uzupełnienia funkcji mieszkalnej zabudowy zagrodowej, gdyż na terenie objętym zgłoszeniem nie znajduje się żadna zabudowa, a tym bardziej zagrodowa. Jak bowiem wynika z załączonego do zgłoszenia szkicu usytuowania obiektu sporządzonego na kopii mapy ewidencyjnej, sporny kort tenisowy to obiekt samodzielny, który ze względu na swe wymiary pokrywa w zasadzie całą powierzchnię działki. Mając zatem na uwadze gabaryty działki, a także brak na działce budynków mieszkalnych, czy gospodarczych, brak jest podstaw do przyjęcia, że kort tenisowy stanowi jak twierdzi skarżący zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową w ramach zabudowy zagrodowej.
Powyższe powoduje, że zarówno orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że zgłaszane roboty budowlane dotyczące budowy kortu tenisowego o nawierzchni mączki ceglanej na wskazanej działce inwestycyjnej są niezgodne z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu m.p.z.p., co uzasadniało wniesienie sprzeciwu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji naruszenia prawa własności i wolności zabudowy. Odnosząc się do powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym (na przyszłość). Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając zatem w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z przepisu tego wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Granice przyznanego gminie władztwa planistycznego wyznaczają zasady przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do zasad konstytucyjnych wyznaczających władztwo planistyczne należy zaliczyć zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji). Z kolei w art. 64 ust. 3 Konstytucja dopuszcza ingerencję w prawo własności ale w granicach wyznaczonych przepisami ustaw, do których niewątpliwie należy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym postanowienia zarzucanego art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które są ograniczeniem własności, o którym mowa w Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 K.p.a., gdyż Sąd ten prawidłowo uznał, że nie zostały naruszone przez organ wskazane przepisy, ponieważ w sprawie ustalono niewątpliwy stan faktyczny. Istotą rozpoznawanej sprawy jest bowiem jedynie to, czy zachodziły podstawy do wniesienia przez uprawniony organ sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącego kasacyjnie zamierzenia budowlanego. Te zaś kwestie zostały w niniejszej sprawie prawidłowo rozpoznane zarówno przez organ administracyjny, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Organ nie stosował też normy prawnej, której treść budziłaby wątpliwości, które miałyby być rozstrzygane na korzyść skarżącego. A zatem Wojewoda wystarczająco do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy w niej zgromadzony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.