II OSK 351/22

II OSK 351/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1051/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art. 2 pkt 16f
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 45 ust. 1 pkt 1 i  7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1051/21 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/21, oddalił skargę M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 12 marca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z 29 października 2020 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz budynku inwentarskiego (gospodarczego) na działce nr [...], obręb [...], gmina D.
Skarżąca w skardze kasacyjnej wywiedzionej od wyżej wskazanego wyroku przytoczyła podstawy kasacyjne zarówno na podstawie art. 174 pkt 1, jak i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
1/ "art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie oceny prawnej i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17, polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Organy ponownie orzekające w niniejszej sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę ustalenia dotyczące charakteru zaplanowanej inwestycji, miejsca jej zlokalizowania, uwarunkowań jej towarzyszących i rozważyły je w kontekście obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego
, do czego były zobowiązane na mocy powołanego wyroku, podczas gdy zarówno Organ I instancji, jak również Organ II instancji dokonały ustaleń i wydały rozstrzygnięcia w oderwaniu od cech indywidualnych planowanej inwestycji, jej zamierzeń, charakteru",
2/ "art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17 zgodnie z którą zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody przewidzianej w art. 6 ust. 1 u.o.p. ustawodawca w art. 45 ust. 1 u.o.p. nie decydował się na wprowadzenie odnośnie do niej generalnego zakazu zabudowy, wobec czego takiego ograniczenia organy współdziałające nie powinny na zasadzie automatyzmu wyprowadzać z samej treści art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. dotyczącego zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie przedstawił stanowisko, iż reżim prawny wynikający z analizy zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. w niektórych przypadkach może być surowszy niż w przypadku parku narodowego lub obszarze chronionego krajobrazu",
3/ "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w oparciu zaskarżonego Wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie przez Organ z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., [art.] 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym zaniechania przez Organ dopuszczenia dowodu czy to z uzupełniającej opinii biegłego, czy opinii innego biegłego, który odniósłby się do zarzutów przedstawionych przez Skarżącą w stosunku do sporządzonej Ekspertyzy, oparciu przez organy administracji rozstrzygnięcia, a następnie podtrzymanie jej przez Sąd w oparciu o Ekspertyzę biegłego, który w treści sporządzonej Ekspertyzy w żadnym miejscu nie odniósł się do inwestycji planowanej przez Skarżącą, jednocześnie zawężając sporządzoną Ekspertyzę do analizy walorów krajobrazowych niewielkiego fragmentu terenu w sąsiedztwie Jeziora [...] (działki nr [...]), co nie pozwoliło na prawidłową ocenę wartości krajobrazu, pominięciu okoliczności, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach, zatem budynki te są częścią utworzonego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jak również błędnym przyjęciu, iż nieruchomość na której planowana jest inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, co skutkowało przyjęciem wadliwych ustaleń faktycznych, iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na cel ustanowienia ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz iż inwestycja planowana przez Skarżącą polegająca na budowie zabudowy zagrodowej jest w stanie zniszczyć, uszkodzić, bądź też przekształcić obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego",
4/ "art. 151 p.p.s.a. w zw. [z] art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów dotyczących postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie złożonych przez Skarżącą wniosków dowodowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci uzupełniającej opinii biegłego czy opinii innego biegłego i oparcie rozstrzygnięcia o subiektywne przekonanie organu nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, (...) [dodatkowo] zawężonym jedynie do działki nr [...], a nie całego terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, pominięcie faktu, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach i budynki są zatem częścią utworzonego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym także przyjęciu, iż nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej",
5/ "art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. [z] art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi w zakresie uznania, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, pominięciu przy dokonywaniu ustaleń elementów krajobrazu kulturowego istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i wyraźnej formy antropogenicznej jaką jest linia kolejowa oraz zabudowy rekreacyjnej, błędnym uznaniu, że inwestycja wpłynie negatywnie na cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi",
6/ "art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej znajdują się inne nieruchomości, również położone w obszarze chronionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice", na których zostały zrealizowane budynki mieszkalne lub takie inwestycje są w toku realizacji, również pod rządami obowiązującego Rozporządzenia, co stanowi ewidentne naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i jest przejawem traktowania obywateli w sposób odmienny w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej".
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:
1/ "błędną wykładnię art. 43, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (...) w zw. [z] § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 (...) rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice" (...) poprzez przyjęcie, iż przepisy wymuszają kształtowanie struktury ekologicznej w taki sposób, aby stosunek powierzchni terenów nieprzekształconych (naturalnych) względem zurbanizowanych był jak najkorzystniejszy, podczas gdy nie wynika to ani z (...) [ww. rozporządzenia], ani z innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, a w efekcie błędne przyjęcie, iż przepisy te mogą ograniczyć właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy",
2/ "błędną wykładnię art. 45 (...) [ustawy o ochronie przyrody] w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 (...) [ww. rozporządzenia] polegającą na przyjęciu, że zakazy obowiązujące mocą wskazanych przepisów wyłączają możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany, znajdujący się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy obiektów budowlanych, a także błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wprowadzony przy zespole przyrodniczo-krajobrazowym zakaz jakiegokolwiek niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru należy postrzegać jako zakaz zabudowy, gdy ta w jakikolwiek sposób naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP",
3/ "błędną wykładnię art. 45 ust. 1 (...) [ustawy o ochronie przyrody] i § 2 (...) [ww. rozporządzenia] poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na ekosystem Jeziora [...] z uwagi na unikatowość krajobrazu analizowanego obszaru, który powinien być chroniony przed nieprzyrodniczymi elementami, a także będzie prowadziła do zmiany walorów ekspozycyjnych, podczas gdy ani przepisy (...) [ww. rozporządzenia] ani przepisy (...) [ustawy o ochronie przyrody] wśród celów ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie przewidują takiej cechy jak "unikatowość krajobrazu", nie przewidują ochrony przed nieprzyrodniczymi elementami kulturowymi, jak również nie odnoszą się do powołanych walorów ekspozycyjnych",
4/ "błędną wykładnię art. 45 (...) [ustawy o ochronie przyrody] oraz § 2 i § 3 (...) [ww. rozporządzenia] polegającą na przyjęciu, iż zakazy powołane w art. 45 (...) [ustawy o ochronie przyrody] i obowiązujące mocą § 2 i § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 (...) [ww. rozporządzenia] mogą ograniczyć właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych, a nadto traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru (...) [ww. rozporządzeniem], a opartych na art. 45 (...) [ustawy o ochronie przyrody], w sposób rozszerzający, poprzez odnoszenie ochrony obszaru i wynikających z niej zakazów do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, to jest do działki budowlanej nr ew. [...], znajdującej się na terenie zespołu, a nie do obszaru chronionego jako całości",
5/ "błędną wykładnię art. 43 (...) [ustawy o ochronie przyrody] poprzez zastosowanie do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pojęcia
zdefiniowanego w art. 2 pkt 16f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), który to krajobraz zgodnie z definicją ustawową stanowi krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki (...) [wymaga] zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania i jest ustalany w trakcie sporządzania audytu krajobrazowego, podczas gdy nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy znajduje się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, który to zespół zgodnie z art. 43 (...) [ustawy o ochronie przyrody] zasługuje na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne",
6/ "błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 7 (...) [ustawy o ochronie przyrody] w zw. z § 3 pkt 7 (...) [ww. rozporządzenia] poprzez błędne przyjęcie, iż realizacja zabudowy zagrodowej planowanej przez Skarżącą nie zapewni utrzymania dotychczasowej formy użytkowania terenu analizowanych działek, czyli użytkowania rolnego, podczas gdy planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany użytkowania ziemi".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dwóch dokumentów, tj. przedwstępnej umowy sprzedaży z 19 marca 2015 r., celem wykazania, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a tym samym inne ustalenia dokonane w niniejszej sprawie są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy i są sprzeczne ze stanem prawnym nieruchomości oraz z opracowania pod tyt. Uwarunkowania prawne budowy siedliska rolnego na działce nr [...], obręb [...], gmina D., sporządzonego przez M. P., celem wykazania, że realizacja planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z wymogami, jakimi jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro [...] i okolice oraz zasadności zarzutów przedstawianych przez skarżącą wzglądem ekspertyzy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zagadnienie zastosowania się przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji do wiążącej ich oceny prawnej przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17, przy czym chodzi o ocenę prawną, która została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której Sąd ten wyrokiem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1433/19, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wymaga podkreślenia, że chodzi o ocenę prawną zaakceptowaną przez NSA, gdyż Sąd ten, mimo że oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r., to nie zgodził się z wszystkimi argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu do tego wyroku. NSA wskazując na uchybienie Sądu pierwszej instancji stwierdził, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd ten "zasadnie przyjął, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może oznaczać zakazu zabudowy i polecił organom ustalenie czy realizacja obiektów budowlanych na działce skarżącej jest możliwa pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu". NSA dodał przy tym, że w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym dotychczas nie prowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że NSA, uznając za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsamy z zakazem zabudowy, za zasadne uznał też przyjęcie przez ten Sąd, iż nie oznacza to, iż każda zabudowa jest dopuszczalna oraz że niedopuszczalna jest zabudowa, która godzi w cele przyświecające ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. NSA nawiązał więc wyraźnie do zaleceń co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności do polecenia, aby w postępowaniu administracyjnym "mieć (...) na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego
jest możliwa oraz dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro [...]".
Mając powyższe na uwadze w ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie było konieczne przeprowadzanie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, gdyż już z innych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym i twierdzeń skarżącej (m.in. oględzin z 3 lipca 2020 r., pisma skarżącej z 6 października 2020 r. i dołączonych do nich zdjęć), a także publicznie dostępnych danych geodezyjnych i przestrzennych wynika, że budowa na działce nr [...] domu jednorodzinnego z garażem oraz budynkiem inwentarskim (gospodarczym) naruszy walory krajobrazowe chronionego obszaru, gdyż zostanie zabudowany obszar, który dotychczas jest wolny od zabudowy. Tym samym dojdzie do zmiany w krajobrazie, która jednocześnie będzie zmianą sposobu użytkowania ziemi, co zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice" (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2007 r. nr 122, poz. [...]), jest na terenie tego zespołu zakazane. Ze wskazanych dowodów i twierdzeń skarżącej wynika, że działka nr [...] oraz sąsiednie wobec niej nieruchomości są użytkowane w ten sposób, że rosną na niej drzewa oraz trawa, która jest regularnie koszona. Oznacza to - zdaniem NSA - że wybudowanie na niej, nawet siedliska rolniczego, zmieni sposób użytkowania ziemi. W tym zakresie NSA stwierdza, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1433/19, według której zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), a co za tym idzie zmiana sposobu użytkowania ziemi, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice", nie może być utożsamiana ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Należy dodać, że NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę niezależnie od związania wyżej przedstawioną oceną prawną, także ją podziela, gdyż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, jeżeli ma rzeczywiście chronić przedmioty wskazane w zdaniu wstępnym art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, powinien być rozumiany dosłownie, jako zmiany fizyczne, a nie prawne. Odnosząc to do okoliczności sprawy można powiedzieć, że zmieniając sposób użytkowania ziemi przez to, że zamiast dotychczasowego użytkowania polegającego na utrzymywaniu pola porośniętego trawą, zostaną na niej wybudowane obiekty budowlane, to dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi, która będzie miała znaczenie dla ochrony krajobrazu, gdyż po prostu krajobraz ulegnie zmianie.
Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną nie jest trafny pogląd przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego jakoby ocena prawa wyrażona w poprzednich wyrokach WSA w Warszawie i NSA, przesądza, że na działce nr [...] dopuszczalna jest zabudowa, a do wyjaśnienia zostało jedynie to, jakie powinny być parametry tej zabudowy, aby nie była ona sprzeczna z celami, jakie przyświecały ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Według art. 43 ustawy o ochronie przyrody zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zatem, skoro w przypadku takiej formy ochrony przyrody celem ochrony są walory widokowe lub estetyczne, to jakakolwiek zabudowa na obszarze dotąd niezabudowanym będzie sprzeczna z tym celem. Podkreślić przy tym należy, że zabudowa na terenie już zabudowanym nie będzie naruszała zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Tym samym stanowisko przyjęte przez NSA w niniejszej sprawie nie kłóci się z oceną prawną przedstawioną w dotychczasowych dwóch judykatach, sprowadzającą się do stwierdzenia, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoważny z zakazem zabudowy. Zabudowa na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest bowiem dopuszczalna tam, gdzie to nie jest połączone ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, a więc np. na terenach już zabudowanych, gdzie uzupełnia się istniejącą zabudowę lub zastępuje się dotychczasową, zdekapitalizowaną zabudowę, nową zabudową.
Mając powyższe na uwadze nie jest zasadna pierwsza podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Jeżeli chodzi o drugą podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia tego przepisu to zauważyć należy, że odnosi się ona do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1433/19 (a nie jak błędnie podano w skardze kasacyjnej sygn. akt IV SA/Wa 1267/17), że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, z którym miałoby być sprzeczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "reżim prawny wynikający z analizy zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 [ustawy o ochronie przyrody] (...) w niektórych przypadkach może być surowszy niż w parku narodowym lub obszarze chronionego krajobrazu". W skardze kasacyjnej pomija się, że Sąd pierwszej instancji, jak wynika to z dalszej części jego wypowiedzi pominiętej w skardze kasacyjnej, uzasadnił to możliwością ustanowienia daleko idącego zakazu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i ograniczył do indywidualnych przypadków. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne. Oznacza to, że także ta podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadna.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego stwierdzić należy, że jeżeli chodzi o zarzuty związane z dowodem z opinii biegłego, zarówno te które odnoszą się do dowodu przeprowadzonego, jak i te, które polegają na twierdzeniu, że nie przeprowadzono dodatkowego dowodu z opinii biegłego, to w ocenie NSA są one niezasadne, gdyż, jak to już zostało wspomniane, w sprawie nie były wymagane żadne wiadomości specjalne, zaś jej rozstrzygnięcie było możliwe na podstawie dokumentów, które znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego. W ocenie NSA nie były potrzebne wiadomości specjalne w celu stwierdzenia, że zabudowanie terenu dotychczas niezabudowanego będzie stanowiło zakazaną na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zmianę sposobu użytkowania ziemi sprzeczną z celami utworzenia tego zespołu, mianowicie ochroną walorów widokowych.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut nieuwzględnienia twierdzeń skarżącej dotyczących czy to udzielenia pozwolenia na budowę, czy też ustalenia warunków zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice" dla podobnych do planowanej przez skarżącą inwestycji, zauważyć należy, że dotyczy to decyzji Burmistrza [...] z 25 czerwca 2019 r. w sprawie warunków zabudowy oraz decyzji Starosty [...] z 21 listopada 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, których przedmiotem była ta sama inwestycja, mianowicie budowa "budynku gospodarczego w istniejącym siedlisku" na działkach nr [...] i [...]. Istotna różnica pomiędzy tą inwestycją, a inwestycją skarżącej jest taka, że pierwsza dotyczy budowy budynku gospodarczego w istniejącym siedlisku, zaś druga polega na budowie siedliska na terenie dotychczas niezabudowanym. Nie można więc wykluczyć, że podczas uzgadniania tej pierwszej inwestycji z organem ochrony środowiska przyjęto, iż jej realizacja nie będzie prowadzić do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jeżeli chodzi o twierdzenie dotyczące domu, jakoby wybudowanego w 2018 r. nad jeziorem [...], to wystarczy wskazać, że nie sposób twierdzeń o podobieństwie spraw opierać jedynie na ogłoszeniu prasowym.
Nie jest jasny zarzut błędnej oceny okoliczności związanej z dostępem do drogi publicznej dla działki nr [...], gdyż Sąd pierwszej instancji nie uczynił tej kwestii istotną podstawą swego rozstrzygnięcia. W szczególności nie stwierdził, że takiego dostępu nie ma oraz że to jest jedna z podstaw uznania, że zaskarżone przed nim postanowienie jest zgodne z prawem.
Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. nie są więc zasadne.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., to zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wartości krajobrazu kulturowego chronionych poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice". Zarzut ten jest niezasadny, gdyż z § 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wynika, że celem jego ustanowienia nie była ochrona krajobrazu kulturowego, lecz krajobrazu naturalnego. Fakt ten wzmacnia zasadność wyżej sformułowanego twierdzenia, że jakakolwiek zabudowa na terenie dotychczas niezabudowanym w graniach tego zespołu powinna być niedopuszczalna.
Powyższa podstawa kasacyjna zawiera też zarzut związany z jakoby wadliwym ustaleniem przez Sąd pierwszej instancji, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie ma dostępu do drogi odnośnie do czego już wskazano, że takiego ustalenia nie można odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Jeżeli chodzi o kwestię linii kolejowej przebiegającej w pobliżu, to w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jakie to ma znaczenie dla wyniku sprawy. Powoływanie się na tę linię kolejową, jako element antropogeniczny zdaje się stanowić uzasadnienie dla wprowadzenia w jej sąsiedztwie innego elementu antropogenicznego, czyli planowanej zabudowy, co oczywiście w przypadku zabudowy składającej się z domu jednorodzinnego i zabudowań gospodarczych nie jest uzasadnione. Z kolei wspomniana w tej podstawie zabudowa rekreacyjna, mająca znajdować się w sąsiedztwie działki nr [...], w rzeczywistości, jak wynika z akt postępowania, nie znajduje się w jej sąsiedztwie. Na szeregu działek w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma bowiem żadnej zabudowy.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadna.
Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. art. 145 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. Podstawa ta opiera się bowiem na twierdzeniu o odmiennym rozstrzyganiu spraw przez organy administracji w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, przy czym tymi sprawami są, jak wynika ze skargi kasacyjnej, wskazane już wyżej i omówione dwie sprawy dotyczące warunków zabudowy i pozwolenia na budowę dotyczące tej samej inwestycji, które nie są podobne do rozpoznawanej sprawy.
Niezasadność podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, w zakresie postępowania dowodowego, oznacza, że nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia dowody, których dotyczyły wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej. Niemniej NSA przeprowadził żądane dowody stosując na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.), w tym art. 2431 tego kodeksu.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty błędnej wykładni art. 43, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice", art. 45 powołanej ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 powołanego rozporządzenia oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 45 powołanej ustawy oraz § 2 i § 3 powołanego rozporządzenia zauważyć należy, że sprowadzają się one w istocie do próby wykazania, że zakazy wskazane w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 powołanej ustawy oraz odpowiadające tym zakazom przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą być utożsamiane z zakazem zabudowy. Jak już wyżej wskazano NSA takie rozumienie powołanych przepisów akceptuje. Nie oznacza to jednakże, że zastosowanie w konkretnej sprawie zakazów wynikających z powołanych przepisów, nie może doprowadzić do tego, że konkretny obiekt budowlany nie będzie mógł być wybudowany. Tak będzie w szczególności w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego będzie łączyć się ze zniszczeniem, uszkodzeniem lub przekształcaniem obiektu lub obszaru poddanych ochronie lub ze zmianą sposobu użytkowania ziemi na obszarze poddanym ochronie. Wskazana sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której zrealizowanie zaplanowanej inwestycji równałoby się w szczególności zmianie sposobu użytkowania ziemi.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzuty błędnej wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i § 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro [...] i okolice" oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy w zw. z § 3 pkt 7 powołanego rozporządzenia, to w ocenie NSA podstawy te w istocie nie zawierają zarzutu naruszenia prawa materialnego, lecz zarzut błędnych ustaleń faktycznych. Zarzucana w nich błędna wykładnia ma bowiem polegać na przyjęciu, że "planowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na ekosystem (...) [jeziora] [...] (...), a także będzie prowadziła do zmiany walorów ekspozycyjnych" oraz na przyjęciu, że "realizacja zabudowy zagrodowej planowanej przez Skarżącą nie zapewni utrzymania dotychczasowej formy użytkowania terenu analizowanych działek". Omawiane podstawy kasacyjne nie są więc zasadne.
W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut błędnej wykładni art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pojęcia "krajobrazu priorytetowego" zdefiniowanego w art. 2 pkt 16f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) zauważyć należy, że użycie tego pojęcia w rozpoznawanej sprawie nie miało istotnego znaczenia. Wskazana podstawa kasacyjna jest więc niezasadna.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.