II OSK 3250/14

II OSK 3250/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 405/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-09-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1232
art. 115a, art. 3 pkt 6 i 48
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 405/14 w sprawie ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz P. 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 września 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 405/14) oddalił skargę P. w W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Otóż Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], ustalił dla P. w W. (dalej jako: "P."), dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła, zlokalizowanego przy ul. P. w W., wyrażony równoważnym poziomem dźwięku w odniesieniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w następujący sposób: 1) dla pory dnia w godz. 6.00 - 22.00 - 50 dB L Aeq D w przedziale odniesienia równemu 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym; 2) dla pory nocy w godz. 22.00 - 6.00 - 40 dB L Aeq N. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomiary hałasu wykonane w dniu [...] października 2013 r. w godzinach 10.30 -11.00 - przed niedzielną mszą o godzinie 11.00 przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu – dalej: DWIOŚ, wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych. Średni równoważny poziom dźwięku, emitowany do środowiska w punkcie pomiarowym P1 podczas bicia dzwonów kościelnych kształtował się w porze dziennej na poziomie 66,7 dB. Stwierdzono, że głównym źródłem hałasu emitowanego do środowiska są trzy dzwony kościelne uruchamiane automatycznie pół godziny przed każdą mszą, tj. od poniedziałku do soboty o godzinie 12.00 i 17.30, natomiast w niedziele o następujących godzinach: 7.30, 9.00, 10.30, 11.45 i 17.30. Czas jednokrotnego bicia dzwonów to 3 minuty. Zgodnie z normą PN-ISO 1996-2:1999/A:2002 dźwięk wytwarzany przez dzwony kościelne zaliczany jest do dźwięków o typowej impulsowości. Po otrzymaniu od DWIOŚ wystąpienia nr [...] r. wraz ze sprawozdaniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r., z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska od dzwonów kościelnych parafii, Prezydent Wrocławia działając w trybie art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: u.p.o.ś.) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nadto w dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono wizję lokalną w celu ustalenia czasu pracy i położenia źródeł hałasu oraz ustalenia funkcji terenów podlegających ochronie akustycznej.
Organ I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 112 u.p.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszeniu poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on utrzymany. Ponadto w myśl art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Organ wskazał, że mając na uwadze brzmienie z art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. dzwony kościelne, będące źródłem emisji, uruchamiane w sposób automatyczny są instalacją w rozumieniu ww. przepisów. Ponadto w tym przypadku nie znajduje zastosowania przepis art. 156 ust. 2 u.p.o.ś., w myśl którego zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie stosuje się do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Automatyczne i regularne uruchamianie dzwonów kościelnych, będących źródłem ponadnormatywnej emisji nie następuje bowiem podczas uroczystości związanych z kultem religijnym. Dźwięk dzwonów informuje o mającej się odbyć mszy, pół godziny przed jej rozpoczęciem, nie jest więc elementem kultu religijnego.
Organ I instancji ustalił, że teren, na którym znajduje się chroniona przed hałasem zabudowa mieszkaniowa, narażona na oddziaływanie dzwonów kościelnych przy ul. P., nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego - zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., organ dokonał kwalifikacji przedmiotowego terenu z uwzględnieniem faktycznego jego zagospodarowania o wykorzystania oraz terenów sąsiednich, zgodnie z przepisem art. 115 u.p.o.ś. Ponadto, jak stanowi art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu. Z ustaleń organu I instancji wynika, że teren poddany oddziaływaniu źródeł hałasu należących do Parafii, a zarazem wymagający ochrony akustycznej, to teren, na którym w przeważającej części znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z tabelą 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalne poziomy hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszą: 50 dB dla pory dnia (od 6.00 do 22.00) i 40 dB dla pory nocy (od 22.00 do 6.00). Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku.
Odwołanie od decyzji wniosła P. w W., działająca przez proboszcza. Strona zauważyła, że "z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w trakcie bicia dzwonów ww. parafii, średni poziom tła akustycznego wynosi 51 dB. A zatem chcąc uzyskać orzeczone poziomy hałasu 50 dB w porze dnia, niemożliwe byłoby używanie dzwonów kościelnych (...)". Strona odwołująca się zastrzegła również, że "w porze nocnej dzwony nie są używane, a zatem decyzja ustalająca dopuszczalny poziom emitowanego dźwięku na poziomie 40 dB, nie ma uzasadnienia".
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji uznając, że odpowiada ona prawu i odzwierciedla stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie mogło - jak chciałaby tego strona - ustalić "technicznie uzasadnionych poziomów dźwięku emitowanego przez dzwony parafii", ponieważ wysokość możliwych do ustalenia poziomów hałasu, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 115a u.p.o.ś., wynika wprost z przepisów prawa. Ustawodawca, w tym zakresie, nie pozostawił więc organom administracji żadnej dowolności. Z kolei dopuszczalny poziom hałasu dla rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Ustosunkowując się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii relacji wysokości tła akustycznego względem orzeczonych w decyzji dopuszczalnych poziomów hałasu organ odwoławczy zauważył, że poziom tła akustycznego z definicji musi być niezależny od zmierzonego poziomu hałasu emitowanego przez określoną instalację. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), wprost przyjęto, że tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Ponadto powołując się na załącznik nr 6 do wskazanego rozporządzenia (zawierający metodyki wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku) organ II instancji wyjaśnił, że pomiary tła przeprowadza się w tym samym dniu, o tej samej porze doby i w podobnych warunkach meteorologicznych, w jakich wykonuje się pomiary poziomu emisji hałasu ze źródła. Innymi słowy, tło akustyczne pozostaje bez wpływu na ostatecznie ustalony przez organ kontrolny poziom hałasu emitowany przez dzwony kościelne.
Kolegium nie podzieliło również zarzutu strony co do bezpodstawnego ustalenia w zaskarżonej decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocnej. Odwołując się do treści art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. wskazano, że organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W rozpatrywanym przypadku pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenie pierwszego z wyżej wymienionych wskaźników, co oznacza, że organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dnia, jak i dla pory nocnej co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
W skardze do sądu administracyjnego P. zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) art. 115a u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. na poziomie 50 dB w porze dnia (6.00- 22.00) oraz na poziomie 40 dB w porze nocy (22.00- 6.00), podczas gdy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne nie stanowią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., zaś kościół nie jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś.; 2) art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że tradycyjne, klasyczne dzwony kościelne stanowią "instalację" w rozumieniu tego przepisu; 3) art. 3 pkt 48 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że kościół jest "zakładem" w rozumieniu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś.; 4) art. 156 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dźwięk tradycyjnych dzwonów kościoła nie stanowi elementu kultu religijnego towarzyszącego uroczystościom religijnym - podczas gdy w rzeczywistości dźwięk dzwonów kościelnych stanowi element kultu religijnego towarzyszącego uroczystościom religijnym, a nadto w polskiej kulturze o chrześcijańskich korzeniach dźwięk dzwonów kościelnych powiązany jest z normalnym funkcjonowaniem miejsc kultu religijnego, jakim są kościoły w Polsce; 5) przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody - załącznika nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń", poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego sprawy na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami u.p.o.ś.; 7) art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz.U.1998.51.318), poprzez uznanie skarżącej za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., zaś tradycyjne, klasyczne dzwony kościelne za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś., a w konsekwencji poprzez faktyczne ograniczenie swobody i wolności sprawowania kultu religijnego.
Ponadto reprezentujący Parafię pełnomocnik zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7., art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.c. (!) poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego; brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska na podstawie jednorazowych pomiarów dźwięku; nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zdaniem organu I i II instancji dzwony kościelne stanowią instalację w rozumieniu art. 3 pkt. 6 u.p.o.ś., co w konsekwencji przesądziło o możliwości zastosowania art. 115 a u.p.o.ś.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 16 września 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 405/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. W szczególności potwierdził prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych oraz zastosowanych w postępowaniu przepisów art. 112, art. 115a ust. 1 i 3 oraz w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. W konsekwencji podzielił pogląd wyrażony przez organy administracyjne, że dzwon kościelny jest wytworem człowieka, a mechanizm dzwonu, emisja jego dźwięku, charakter pracy, rodzaj materiałów użytych do jego budowy, czy też sposób wprawiania instalacji w ruch wywołujący emisję dźwięku pozwalając uznać go za instalację w rozumieniu w art. w art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. Także fakt, że kościół wraz z znajdującym się dzwonami niema charakteru przemysłowego lub gospodarczego nie stanowi przeszkody dla uznania dzwonów kościelnych za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., zaś kościoła za zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś. Biorąc bowiem pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 u.p.o.ś., chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji - urządzenie (zespół) techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. Emitowany przez dzwony kościelne hałas nie stanowi także powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 2 ustaw. 2a u.p.o.ś., bowiem korzystanie ze środowiska (realizowane bez wykorzystania instalacji), będzie mogło być rozumiane jako powszechne, tylko wówczas, gdy będzie pozostawało w związku z zaspokojeniem potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu (art. 4 ust. 1 u.p.o.ś.). Podkreślono, że wydanie decyzji na podstawie art. 115a u.p.o.ś. związane jest z działalnością zakładu, bez ograniczeń co do częstotliwości, z jaką następuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Już zatem jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a u.p.o.ś. Ponadto, skoro sama strona skarżąca stwierdza, dzwony używane są przed każdą mszą, to trudno uznać powstający z tym hałas za działalność incydentalną. Sąd nie podzielił także argumentacji skargi odwołującej się do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wydanie decyzji na podstawie jednorazowych pomiarów dźwięku. W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia pomiarów oraz zmierzone wartości poziomów dźwięku nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia i odpowiadają metodyką referencyjnym ich wykonywania. Wynik pomiarów nie został także skutecznie zakwestionowany czy też podważony. Z tych też powodów nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W sprawie nie ma także zastosowania art. 156 ust. 2 u.p.o.ś., zgodnie z którym do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym nie stosuje się zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, określonego w ust. 1 tego artykułu. Przedmiotem postępowania przed organem nie był bowiem zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających, zakaz taki nie został też sformułowany w decyzji organu I instancji. Podobnie art. 157 ust. 2 u.p.o.ś., wyłączający możliwość ustanowienia względem instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego ograniczenia, co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, nie mógł być brany pod uwagę, bowiem ograniczenie takie następuje w drodze uchwały właściwej rady gminy, a w niniejszej sprawie źródłem obowiązku skarżącej jest decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.
Sąd podzielił również argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę, wskazującą na brak naruszenia w sprawie przepisów Konkordatu, zawartego między Stolicą Apostolską, a Rzeczypospolitą Polską. Zaskarżona decyzja nie ogranicza swobody i wolności sprawowania kultu religijnego, ponieważ dotyczy wyłącznie dopuszczalnych poziomów hałasu wydawanego przez dzwony kościelne, limitując je na poziomie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, bez ograniczeń co do możliwości praktykowania kultu religijnego. Ponadto, zgodnie z art. 24 Konkordatu Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim, a budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Powyższe wskazuje, że wolność sprawowania kultu nie doznaje uszczerbku poprzez dostosowanie działalności polegającej na budowie obiektów sakralnych i kościelnych do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła P. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:
naruszenie art. 115a u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. w W. na poziomie 50 dB w porze dnia (6°°- 22°°) oraz na poziomie 40 dB w porze nocy (22°°- 6°°) — podczas gdy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne nie stanowią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., zaś kościół nie jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 w/w ustawy;
naruszenie art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. — poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne stanowią "instalację" w rozumieniu tego przepisu;
naruszenie art. 3 pkt 48 u.p.o.ś. — poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że kościół jest "zakładem" w rozumieniu tego przepisu;
oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
pkt. B ust. 2.2. "Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych" załącznika nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) — poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego sprawy na wynikach pomiarów poziomu hałasu wykonanych niezgodnie z przepisami w/w aktu prawnego, w szczególności lokalizację punktów pomiarowych wyłącznie na granicy posesji przy ul. J.;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) w sposób dowolny, pomijając obowiązek lokalizacji punktów pomiarowych zarówno przy elewacji budynków, jak i na terenach otaczających budynki, w konsekwencji nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu powołana została argumentacja zarzutów skargi. Podkreślono, że WSA we Wrocławiu dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 3 pkt. 6 i 48 p.o.ś. Skarżąca przyznała, iż dzwon jest wprawdzie wytworem człowieka, niemniej jednak nie posiada on cech przypisywanych instalacji. Niewątpliwie nie stanowi on maszyny, nie posiada również mechanizmu bądź zespołów mechanizmów. Mechanizmem jest bowiem zespół współpracujących ze sobą części maszyny lub przyrządu, wykonujących jakaś prace. Cechą charakterystyczną maszyny czy też mechanizmu, jako elementu maszyny, stosownie do przytoczonych definicji jest system mechaniczny wprawiający ją w ruch za pomocą sił przyrody bądź wiążący jej poszczególne elementy. Mając na względzie, że kościół przy ul. P. w W. wyposażony jest w trzy tradycyjne, klasyczne (tj. nie elektroniczne) dzwony kościelne, w których emisja dźwięku powstaje w wyniku drgania instrumentu, pobudzanego uderzeniami serca dzwonu, brak jest podstaw do uznania tych dzwonów za instalację w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Tym bardziej, że przedmiotowe dzwony (tradycyjne, klasyczne tj. nieelektroniczne) stanowią instrument służący sygnalizowaniu wiernym pory mszy lub innych wydarzeń religijnych. Nadto kościół nie ma charakteru przemysłowego, ani gospodarczego, lecz jest miejscem kultu religijnego. Nie jest zatem "zakładem" w rozumieniu art.3 pkt 48 p.o.ś.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do zastosowania przez organ I stopnia art. 115a p.o.ś. oraz wydania decyzji o dopuszczalnym potnie hałasu. Brak możliwości zakwalifikowania dzwonów kościelnych jako instalacji w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska przesądza o braku podstaw prawnych ustalenia dla "skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska. Co więcej, wbrew stanowisku prezentowanemu przez WSA we Wrocławiu przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, będące przesłanką wydania mawianej decyzji, powinno mieć również charakter stały — wiąże się bowiem z oceną stanu akustycznego, mierzonego poza zakładem, badanego w dłuższych okresach czasu. Przepis nie ma zatem zastosowania w przypadku działań incydentalnych, do których należy dźwięk dzwonów kościelnych używanych przed każdą mszą (por. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Komentarz do ustany Prawo Ochrony Środowiska, art. 115a).
Abstrahując od powyższego, nawet w przypadku zakwalifikowania dzwonów kościelnych jako instalacji, skarżąca wskazuje, iż wykonane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska - wbrew ocenie Sądu - zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w Metodyce referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, stanowiącej załącznik nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, w konsekwencji zniekształcając otrzymany wynik końcowy. Stosownie do pkt. B ww. załącznika nr 7, lokalizację punków pomiarowych przeprowadza się zgodnie z zasadami przedstawionymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia – w części B Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. Zgodnie z pkt B ust.2.2 na terenach zabudowanych punkty pomiarowe lokalizuje się zarówno przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku wypełnianiem funkcji dla realizacji, których teren został objęty ochroną przed hałasem w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków oraz na terenach otaczających ww. budynki na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. Dyspozycja powołanego przepisu nie pozostawia organowi dowolności w wyborze miejsca lokalizacji punktu pomiarowego poprzez umieszczenie punktów pomiarowych przy elewacji budynków bądź na terenach otaczających budynki. Przepis sformułowany jest w sposób nakazujący podjęcie określonych działań, na co w szczególności wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "lokalizuje się". Wbrew powołanemu przepisowi pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska z terenu skarżącej przeprowadzone przez właściwy organ wykonane zostały wyłącznie na granicy posesji przy ul. J. na wysokości 4 m nad poziomem terenu. Organ przeprowadzający pomiary sam wskazał, że pomiary wykonano tylko w jednym punkcie ze względu na brak możliwości wejścia na posesje oraz brak powtórzenia sytuacji pomiarowej w kolejnym punkcie. Pomiar poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w wyniku odstąpienia od zasad określonych w rozporządzeniu oraz dowolność i swoboda w lokalizacji punktów pomiarów pominięta przez organ I i II stopnia, a następnie zaakceptowana przez WSA we Wrocławiu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Brak możliwości wejścia na posesje nie stanowi przesłanki uprawniającej organy administracyjne do niestosowania przepisów prawa, w szczególności do braku weryfikacji dokonanych pomiarów. Jakakolwiek swoboda wychodząca poza ramy określone w przepisach prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Organ I i II stopnia nie tylko naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, ale również nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należy podzielić.
Otóż całkowicie nieuzasadnione są zrzuty skargi kasacyjnej, które można by kwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania. Przytoczone wśród zarzutów skargi naruszenia przepisów procedury w żaden sposób nie zostały powiązane z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które je stosowały, ale nadto wymagane jest, aby skarżący powiązał te naruszenia z naruszeniami procedury sądowoadministracyjnej dokonanymi przez sąd I instancji i wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. także wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Postępowanie kasacyjne polega bowiem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd, ze wskazaniem paragrafu, ustępu lub punktu ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu p.p.s.a. dotyczy podstawa kasacji. Odnosząc się jedynie na marginesie do kwestii prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu wskazać należy na pewną specyfikę przepisów Prawa ochrony środowiska, które z tej racji w wielu punktach różnią się od regulacji kodeksowych. I tak np. większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (art. 115a ust. 5) w oparciu o wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych zaś nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Nie można więc zarzucać zaskarżonej decyzji (a tym bardziej zaskarżonemu wyrokowi) naruszenia przepisów art.6, art.7, art.8, art.77 i art.80 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego). Jak wynika z treści przepisu art. 115a ust. 1 ustawy, powinno być oparte na konkretnych dowodach wyraźnie wymienionych w tym przepisie, tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 p.o.ś.). Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest zatem poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem, a więc, jak wyżej wskazano, z wyłączeniem reguł k.p.a. dotyczących prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy, w oparciu o inne dowody, np. przestawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 ustawy, może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie.
Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 i pkt 48 u.p.o.ś. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że dzwony kościelne (także "tradycyjne", a nie tylko elektroniczne) stanowią instalację w rozumieniu tych przepisów, a w konsekwencji parafia, na terenie której są one posadowione, jest zakładem w rozumieniu tych przepisów. Dzwony bowiem (zwłaszcza dzwony kościelne usytuowane w dzwonnicach, sygnaturkach, wieżach kościelnych itd.), aby realizować swoją podstawową funkcję tj. generować dźwięk muszą być tam w odpowiedni sposób umieszczone, zamontowane oraz wprawione w ruch. Są one montowane do jarzma (prostego, wykorbionego, kołowego), które stanowi ruchomy element zawieszenia. Samo jarzmo jest osadzane w nieruchomym siedzisku. O ile kiedyś uruchamiano dzwony ręcznie, o tyle dziś przeważają systemy automatyczne. Niezależnie jednak od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania pracą dzwonów (fazą rozruchu, pełnej pracy i hamowania) całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 u.p.o.ś. W konsekwencji parafia, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalacje będzie zakładem w rozumieniu art.3 pkt 48 u.p.o.ś. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie tym wprowadził legalną definicję zakładu – odrębną od potocznego rozumienia tego słowa, znajdującego swoje odzwierciedlenie w słownikach języka polskiego.
Organy administracyjne i Sąd I instancji wskazały, że podstawą wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stwierdzenie, że w konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego wskaźnikami poziomu hałasu w Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Właściwy organ w świetle tego przepisu tylko stwierdza określony stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest zatem decyzją związaną, a na jej zakres przedmiotowy nie ma wpływu adresat decyzji. Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów - nawet jednokrotnego - przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzja wydana na podstawie art. 115a u.p.o.ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy więc jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 6/10, LEX nr 785428).
Natomiast zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 115 a u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. w W. na poziomie 50 dB w porze dnia (6°°- 22°°) oraz na poziomie 40 dB w porze nocy (22°°- 6°°). Otóż brzmienie przepisów art. 115a ust.1 i ust.3 u.p.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy, albo całej doby). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust.3 art.115a u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zweryfikuje prawidłowość ustalenia dla skarżącej dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu kościoła przy ul. P. w W. na poziomie 50 dB w porze dnia (6°°- 22°°) oraz na poziomie 40 dB w porze nocy (22°°- 6°°) w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza czasookresu przeprowadzonego pomiaru hałasu oraz godzin, w których używane są dzwony kościelne.
Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.