II OSK 324/23

II OSK 324/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 423/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 423/22 w sprawie ze skargi V.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.669.2021 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 423/22 oddalił skargę V.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 1 kwietnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.669.2021, którą uchylono decyzję Wójta Gminy T. z 14 sierpnia 2014 r. nr WZP.6725.22.2014 i ustalono jednorazową opłatę w łącznej wysokości 219.147,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości W., gm. T. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pow. [...] m2) oraz działka nr [...] (pow. [...]m2), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości.
Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do nałożenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Podkreślono, że wzrost wartości nieruchomości został wykazany w operatach szacunkowych (dla każdej działki), których sporządzenie nie budziło zasadniczych zastrzeżeń. Sąd nie znalazł także podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium mając na uwadze wytyczne zawarte w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Po 918/18 i II SA/Po 217/21) wypełniło zawarty w art. 7 Kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niedoręczenia operatu szacunkowego wyjaśniono, że skarżąca pismem z 7 lutego 2022 r. została zawiadomiona o sporządzeniu nowych operatów oraz o możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ nie ma obowiązku doręczać stronom operatu szacunkowego czy wykonywania kopii dokumentów. Strony mają prawo zapoznać się z całym materiałem dowodowym w siedzibie organu. O możliwości tej skarżąca została pouczona. W kwestii zaś opracowania operatów przed uruchomieniem postępowania w sprawie ustalenia opłaty wyjaśniono, że po pierwsze, brak było podstaw do automatycznej dyskwalifikacji mocy dowodowej operatów z 2014 r. z tej przyczyny, bowiem regułą jest zlecanie przez organ sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania przede wszystkim z uwagi na obowiązującą zasadę szybkości postępowania oraz celem uniknięcia zbędnego wszczęcia postępowania i w rezultacie wydania decyzji o jego umorzeniu, gdyby z treści operatu wynikało, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości; po drugie, fakt zlecenia przez Kolegium nowych operatów prowadzi do uznania, że obecnie operaty zostały sporządzone już po wszczęciu postępowania.
2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu określonym w przepisach art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie dokonał żadnej oceny niedopuszczalnych czynności SKO wydłużających dochodzenie opłaty planistycznej, co skutkuje tym, że trwa to postępowanie około 9 lat. Pominął powyższy problem wskazując, że wystarczającym było wydawanie decyzji w terminie określonym w przepisach art. 36 ust. 3 i 4 upzp, czym w pewien sposób wprowadził do sprawy elementy zupełnie niedopuszczalne, akceptujące pewien dziwny formalizm jaki wniósł do sprawy wyjątkowo źle działający organ orzeczniczy - podmiot prawa publicznego. Skarżąca utraciła prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd, czym naruszony został art. 45 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. W ocenie skarżącej Sąd I instancji winien w formie postanowienia informować właściwe organy zwierzchnie o dostrzeganych uchybieniach - art. 155 Ppsa. Powyższego obowiązku do chwili obecnej nie wykonywano.
3. Pismami z 30 grudnia 2022 r. i 11 stycznia 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie akcentując, że Sąd w sposób nieuprawniony wskazywał na istotność czasu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z niezrozumiałym pomijaniem problematyki długości tego postępowania.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe wyinterpretowanie treści normy prawnej zawartej w danym przepisie. Natomiast "niewłaściwe zastosowanie" polega na błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w danej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. Stawiając zarzut błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, jak dany przepis powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd Sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt III FSK 335/10). Zarzucając z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego należy wyjaśnić w skardze kasacyjnej dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna do orzekania w danej sprawie nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien Sąd zastosować (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r, sygn. akt I OSK 2053/19, opubl. w Lex nr 3095370; wyrok NSA z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1166/18, opubl. w Lex nr 3064187). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, lecz upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, jak stanowi bowiem art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie tych przesłanek brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
4.3. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego, który stanowił podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w ww. kwocie. Istota zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 45 pkt (winno być ust.) 1 Konstytucji RP sprowadza się wyłącznie do kwestii: długoletniego procedowania Kolegium, które wydłużyło dochodzenie opłaty planistycznej, co z kolei skutkować winno zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 155 Ppsa; oraz do błędnego doręczenia skarżącej (obok prawidłowo doręczonej zaskarżonej decyzji) innego rozstrzygnięcia organu, które jej nie dotyczyło. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając kontrolę instancją zaskarżonego wyroku do tak sformułowanego naruszenia stwierdza, że powyższy zarzut jest niezasadny.
4.4. Po pierwsze zaakcentować należy, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się do przysługującego każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, że określone w tym przepisie prawo do sądu składa się z: prawa dostępu do sądu (tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem); prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności); prawa do orzeczenia sądowego czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej spraw (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 2008 r., sygn. SK 33/07). Z argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej nie wynika jednak, aby ograniczenie któregoś w wymienionych praw miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca błędnie bowiem przypisuje Sądowi I instancji naruszenie hipotezy normy określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wskazując na przewlekłość postępowania administracyjnego toczącego się przed Kolegium. Należy podkreślić, że kwestionowanie terminowości podejmowanych przez Kolegium czynności w toku prowadzonego postępowania administracyjnego winno skutkować podniesieniem w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów procedury administracyjnej powiązanych z naruszeniem prawa przed sądami administracyjnymi. Zarzutów takich we wniesionej skardze kasacyjnej zabrakło. Wywodzenie więc z konstytucyjnego nakazu rozpatrzenia sprawy w rozsądnym czasie, którego adresatem są przede wszystkim sądy, hipotezy odnoszącej się do opieszałości działań organu należało uznać za pozbawione doniosłości prawnej. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotowa sprawa toczy się przez sądem administracyjnym już po raz trzeci - uprzednio zostały wydane w sprawie dwa prawomocne wyroki WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Po 918/18 i II SA/Po 217/21), którymi uchylono decyzje wydawane przez Kolegium – odniesienie się tym samym przez skarżącą do kwestii długości trwania postępowania, która zaistniała na uprzednich etapach postępowania administracyjnego, a została już skontrolowana przez Sąd na wcześniejszym etapie postępowania, pozostaje, w szczególności wobec braku postawienia odpowiednich zarzutów, poza zakresem oceny na obecnym etapie postępowania sądowego.
4.5. Po drugie, stosownie do postanowień art. 155 Ppsa w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu administracyjnego może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Wskazany przepis prawa dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny, co oznacza, że skład orzekający sądu może te uchybienia stwierdzić w toku rozpoznawania sprawy oraz poinformować o nich właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd takich uchybień nie dostrzegł, a tym samym nie podjął określonych czynności procesowych, nie sposób czynić mu zarzutu, iż z tego uprawnienia nie skorzystał.
4.6. Po trzecie, skarżąca nie wykazała jaki istotny wpływ na wynik sprawy ma okoliczność doręczenia jej rozstrzygnięcia organu w postępowaniu, w którym nie brała ona udziału jako strona, dlatego też kwestia ta nie mogła mieć żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia.
4.7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.