II OSK 316/22

II OSK 316/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 464/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-07-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 464/21 w sprawie ze skargi W.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 464/21, oddalił skargę W.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R.".
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 14 stycznia 2021 r. W.H. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego, podnosząc m.in., że będące jego własnością działki ew. nr [...] i [...], obr. [...], oznaczone w miejscowym planie symbolem ZPo.9 (teren zieleni ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym), zostały na skutek uchwalenia wyżej wymienionego planu, co do zasady wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. W związku z tym skarżący wezwał Radę Miasta do zmiany przeznaczenia terenów ZPo.9. na tereny o przeznaczeniu dopuszczającym zabudowę mieszkalną lub usługową.
Pismem z 11 marca 2021 r. W.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie:
– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 2 art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie władztwo planistyczne,
– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,
– art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez brak zwarcia wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,
– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego przez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym,
– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego przez niewyznaczenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej,
– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących działek ew. nr [...] i [...], obr. [...], stanowiących jego własność lub w zakresie całego obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZPo.9. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wskazane wyżej działki znajdują się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZPo.9 – ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym, którego dotyczy § 19 ust. 2 miejscowego planu. W ocenie skarżącego ww. działki, na skutek uchwalenia miejscowego planu, zostały co do zasady wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, co oznacza, że ustalenia miejscowego planu naruszają jego interes prawny, na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony jego interes prawny wynikający przede wszystkim z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego. Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem bezwzględna konieczność przeznaczenia działek skarżącego pod ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym. Powierzchnia terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod różne kategorie obszarów zielonych oraz rolniczych jest bowiem znaczna i dominuje nad powierzchnią terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż uchwalony plan, w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami studium, przewidując odmienne niż w studium wykorzystanie tych działek. Zaskarżoną uchwałą działki skarżącego zostały włączone do terenu oznaczonego symbolem ZPo.9, podczas gdy w studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Skarżący podniósł, że wyznaczone w studium tereny otwarte, powinny mieć charakter ogólnodostępny. Jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego tych terenów wskazano bowiem ich udostępnienie jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Tymczasem, w ocenie skarżącego, przeznaczenie w planie tych terenów pod ogrody i zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym w ogóle nie nawiązuje do charakteru terenów wyznaczonych w studium.
Skarżący podniósł również, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W uchwale nie zawarto bowiem jakichkolwiek zasad dotyczących zarówno prowadzenia scalania i podziału nieruchomości, jak również podziałów nieruchomości. W tym zakresie w planie miejscowym w § 6 ust. 1 stwierdzono jedynie, że nie określa się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, natomiast w ust. 2, iż w przypadku podziału nieruchomości zastosowanie mają przepisy odrębne. Zdaniem skarżącego ustalenia planu są niezgodne również z § 4 pkt 8 rozporządzenia projektowego, ponieważ plan miejscowy powinien posiadać przynajmniej podstawowe regulacje dotyczące kwestii podziału i scalania działek.
Dalej skarżący podniósł, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, co – w ocenie skarżącego, jest niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia projektowego. Skarżący wskazał, że parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Ponadto parametry te nie zostały określone w sposób odpowiedni. Wskazano bowiem jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez określenia w treści planu jej maksymalnej szerokości. Parametry dróg powinny zostać wyznaczone także przez określenie szerokości chodników czy też poboczy, a nadto wskazywać liczbę pasów drogowych z jakich mają się składać poszczególne drogi. Tym samym miejscowy plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia.
Skarżący podniósł też, że w treści planu nie określono w sposób wystarczający warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Zarzucił również, że zaskarżony plan nie spełnia wymagań, w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu organ zaprzeczył, jakoby skarżący był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i nr [...], obręb [...] jedn. ew. [...], co oznacza, że nie posiada interesu prawnego, który mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała. Oświadczył też, że ustalenia planu, nie wykraczają poza granicę władztwa planistycznego
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium. Części działek nr [...] i nr [...] przylegają do [...] i zawierają się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta. Dlatego w dokumencie polityki planistycznej gminy określono dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego kierunek zagospodarowania pod tereny otwarte – w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną (ZO) o głównych funkcjach pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Równocześnie w studium określono warunki i standardy wykorzystania tego terenu, przesądzając o całkowitym wykluczeniu prawa zabudowy kubaturowej tego obszaru.
Organ podał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03, ogrody stanowią jedną z głównych funkcji terenów oznaczonych symbolem ZO, w związku z czym przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie jest w pełni adekwatne do ustaleń studium. O niezgodności planu ze studium nie może natomiast świadczyć subiektywnie pojmowany kierunek udostępniania terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia projektowego organ podał, że plan miejscowy powinien zawierać obligatoryjnie ustalenia, o których mowa ww. art. 15 ust. 2, o ile w terenie występują okoliczności faktyczne uzasadniające ich dokonanie.
Co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego organ wyjaśnił, że z ww. unormowań wynika, że organ planistyczny jest zobowiązany między innymi do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Powyższa powinność znalazła swe odzwierciedlenie w § 11, § 24 oraz § 25 zaskarżonej uchwały.
Organ wskazał, że parametrem dróg jest przyjęta w planie ich klasyfikacja, tj. oznaczenia KD/Z, KD/L, KD/D, co umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli, stanowią materię przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego, organ podał, że określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych nie jest tożsame ze wskazaniem lokalizacji poszczególnych sieci infrastruktury technicznej. Podkreślił, że w § 10 ust. 3 zaskarżonego planu znalazły się ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastrukturalnych, a mianowicie: zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, zaopatrzenia w gaz, zaopatrzenia w ciepło zaopatrzenie w energię elektryczną, a także telekomunikacji.
Pismem z 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się działek ew. nr [...], [...] i [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], zaś działki nr [...] i [...] zostały wskazane w skardze omyłkowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały potwierdza brak naruszenia właściwości organów oraz brak istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu, mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Również analiza treści zaskarżonego planu doprowadziła Sąd do przekonania, że i w tym aspekcie należało uznać go za zgodny z prawem.
Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd zgodził się ze skarżącym, że ustalenia miejscowego planu obowiązujące w stosunku do jego nieruchomości w zasadzie wyłączają możliwość ich zabudowy, jeśli weźmie się pod uwagę zabudowę kubaturową – usługową czy mieszkaniową. Natomiast nie zgodził się, że takie ustalenia wprowadzone zostały z naruszeniem władztwa planistycznego przysługującego Gminie. Ustalenia zawarte w planie, a odnoszące się do nieruchomości skarżącego, nie mogą być uznane za dowolne, ani nadmiernie ingerujące w prawo własności. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, jak i odpowiedzi na skargę teren, na którym znajdują się działki skarżącego, sąsiaduje z [...] i zawiera się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta, podstawowego elementu systemu przyrodniczego K., położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Według Sądu nie sposób również przyjąć w tym przypadku, że doszło do zaburzenia właściwej relacji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznej, jak też, że nie wyważono racji obu tych interesów. Walory analizowanego obszaru i sposób ich ochrony, zostały uwzględnione w studium. Działki skarżącego znajdowały się w nim na obszarze oznaczonym symbolem ZO – Tereny Otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) – scharakteryzowanym w następujący sposób:
1. Główne funkcje:
– łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.
2. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:
– utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej,
– zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,
– obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,
– wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości,
– udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.
3. Warunki i standardy wykorzystania terenu:
– całkowite wykluczenie prawa zabudowy,
– budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).
Zdaniem Sądu niezasadne są twierdzenia skarżącego, w których zarzuca on niezgodność pomiędzy przytoczonymi ustaleniami studium a zaskarżonym planem w odniesieniu do terenu ZPo.9. Z przywołanych ustaleń wynika, że przeznaczenie terenu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym jest zgodne z tymi ustaleniami studium. Zgodne ze studium są również zasady zagospodarowania terenu ZPo.9, jeśli weźmie się pod uwagę wyznaczone w nim kierunki, w tym w szczególności utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, a także kierunki określone jako "Warunki i standardy wykorzystania terenu" przewidujące całkowite wykluczenie na odnośnym obszarze prawa zabudowy oraz budowę ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). W ocenie Sądu, skarżący niewłaściwie interpretuje ustalenia studium odnosząc ogólnodostępność ciągów spacerowych i rowerowych do terenów, dla których takiego kierunku nie przewidziano, co prowadzi do wniosku, iż zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w powiązaniu z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest bezpodstawny.
Odnosząc się do zarzutów skonstruowanych przez odwołanie się do punktów art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w powiązaniu z przepisami rozporządzenia projektowego Sąd wskazał, że użycie w tym przepisie zwrotu, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Poza tym, ewentualne braki w zakresie "obligatoryjnych" ustaleń planistycznych, aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, muszą mieć znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, a nadto ewentualne uwzględnienie skargi z powodu tychże zaniechań może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy mają one związek z interesem prawym skarżącego i skutkują jego bezprawnym naruszeniem.
Ponadto według Sądu nie ma racji skarżący, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. odnoszącego się do określenia w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego. Skarżący w żaden sposób nie powiązał tego zarzutu ze sferą własnych praw lub obowiązków. Powiązania takiego nie dostrzegł również Sąd. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że przepisu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia projektowego nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Skargę kasacyjną oparto na:
1. naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w:
– art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącego związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, podczas gdy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni ogrodowej i zieleni towarzyszącej istniejącym obiektom budowlanym (ZPo.9) powinno zostać uznane, przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, za nadużycie władztwa planistycznego,
– art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszelkie postanowienia, które zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami powinny być zawarte w planie miejscowym, gdy tymczasem w uchwale nie zawarto wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek, nie określono w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz nie wyznaczono w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej,
– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała, w zakresie terenów wskazanych w skardze, nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami studium, podczas gdy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni ogrodowej i zieleni towarzyszącej istniejącym obiektom budowlanym (ZPo.9) jest sprzeczne z postanowieniami studium,
– art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy uchwalony plan miejscowy jest w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego niezgodny z postanowieniami studium, a działania organu miały charakter nadużycia władztwa planistycznego,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."),
2. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, przynajmniej w części obejmującej nieruchomości skarżącego,
– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.,
– art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przy czym nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni ogrodowej i zieleni towarzyszącej istniejącym obiektom budowlanym (ZPo.9) oraz zakaz zabudowy kubaturowej ogranicza zakres korzystania z części nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie, tym samym narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie kwestionował tego. Gdyby bowiem uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, nie mógłby jej rozpoznać. Sąd słusznie przyjął, że wprowadzone ustalenia uszczuplające sposób wykonywania prawa własności, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy wynikającego m.in. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to (zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy) nie ma charakteru absolutnego. Będąca jego konsekwencją ingerencja we własność, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Musi pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a co za tym idzie, nie może naruszać samej istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości zawarte w planie miejscowym, tak jak miało to miejsce w tym przypadku, mają też swoje źródło w ustaleniach studium. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, teren na którym są położone działki należące do skarżącego został oznaczony studium symbolem ZO oznaczającym Tereny Otwarte, dla których wśród głównych funkcji wymieniono między innymi: łąki, ogrody, zadrzewienia, zarośla. Z kolei do głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego tego terenu zaliczono: utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, zaś wśród warunków i standardów wykorzystania tego terenu wymienia się między innymi całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Wskazane ustalenia dotyczące terenu, na którym są położone działki skarżącego znajdują uzasadnienie ze względu na bliskość względem [...], położonego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego i stanowiącego podstawowy element systemu przyrodniczego K. Należy zatem uznać, że wprowadzone w planie ograniczenia mieszczą się w przesłankach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne między innymi ze względu na ochronę środowiska.
Zważywszy na powyższe należało również uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Nie sposób też uznać trafności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p. Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, przyjmując że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo..." nie wyłącza sytuacji, w których nie wszystkie wymienione w nim elementy zostaną wprowadzone do każdego planu.
Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej przyjmuje się, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności tak sporządzonego planu z prawem (por. m.in. wyroki NSA z: 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998; 13.06.2017 r., II OSK 75/17, LEX nr 2342754; 13.06.2017 r., II OSK 338/17, LEX nr 2342757; 13.02.2019 r., II OSK 3431/18, LEX nr 3098434; 12.10.2021 r., II OSK 2640/18, LEX nr 3309744, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15).
Przedstawione stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną i odnosi je do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Nieskuteczność wymienionych wyżej zarzutów powoduje, że i zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. należało uznać za nieskuteczny, albowiem został on powiązany z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie o: 1) niezgodności planu z ustaleniami studium, która jak wyżej wskazano nie miała miejsca oraz 2) działaniach organu planistycznego, mających charakter nadużycia władztwa planistycznego, które również okazały się błędne.
Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarówno art. 147 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. należą do zbioru tak zwanych przepisów wynikowych. To zaś sprawia, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.