II OSK 3109/24

II OSK 3109/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 191/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-11
II OSK 319/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-05
VII SA/Wa 51/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 191/24 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 11 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 191/24, w wyniku rozpoznania skargi B. G. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Gruzji, wnioskiem z 31 lipca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 2 sierpnia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 25 września 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Wojewoda, 28 września 2023 r. i 20 listopada 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 12 grudnia 2023 r., a następnie wniosła skargę z 4 lutego 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 września 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. W szczególności w ocenie sądu wojewódzkiego u.o.p. nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej skarżącego, skoro jest obywatelem Gruzji. Wyjaśniono, że u.o.p. określa zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi).
Podniesiono, że to, kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w art. 100a-100d u.o.p. wynika z art. 100a ust. 1 u.o.p., który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. z 2022 r. nr 71 poz. 1 ze zm.; dalej: decyzja wykonawcza). Wskazano, że decyzja wykonawcza zawiera odwołanie do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. Urz. UE. L. z 2001 r. nr 212 poz. 12; dalej: dyrektywa 2001/55/WE). W ocenie sądu pierwszej instancji, u.o.p. stanowi przeniesienie na grunt krajowy przepisów decyzji wykonawczej. Zatem, u.o.p. nie może obejmować wszystkich przybywających na terytorium RP, a jedynie takie osoby, które przybywają w warunkach określonych w przepisach unijnych.
Następnie wskazano, że w u.o.c. na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, jednak nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c., a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, który wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie. W ocenie WSA w Gliwicach, narusza to art. 41 oraz art. 47 zd. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP), z którego wynika prawo do dobrej administracji oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Podniesiono, że dodany art. 100d u.o.p., który wstrzymywał bieg terminów na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców do 24 sierpnia 2023 r., był kilkukrotnie przedłużany: do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a obecnie do 30 września 2025 r. Zatem pierwotne terminy załatwienia sprawy zostały przedłużone o ponad dwa lata, podczas których sprawy stron pozostają w faktycznym zawieszeniu. Tym samym w ocenie sądu wojewódzkiego strona nie ma żadnej pewności, ani co do tego, że termin ten nie zostanie po raz kolejny przedłużony, ani co do tego, kiedy realnie może liczyć na załatwienie swojej sprawy.
Następnie zauważono, że z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE) wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Tym samym w ocenie sądu pierwszej instancji art. 112a ust. 2 i 3 u.o.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego.
WSA w Gliwicach wskazał, że z akt sprawy wynika, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jednocześnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzucana opieszałość organu nie ma charakteru rażącego. Zobowiązano również do załatwienia sprawy oraz oddalono skargę w zakresie przyznanie stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 zarzucając:
I.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) przez błędną wykładnię art. 100c u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r. oraz art. 100d u.o.p. w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. w związku z art. 5 dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej poprzez uznanie, że art. 100c i art. 100d ustawy mają zastosowanie wyłącznie do wysiedleńców w rozumieniu decyzji wykonawczej, którzy musieli opuścić Ukrainę podczas, gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.o.p. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy i bez względu na datę przekroczenia granicy;
b) przez błędną wykładnię art. 100a ust. 1 w zw. z art. 100a-art. 100d u.o.p. w związku z art. 5 dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej poprzez uznanie, że to kogo ustawa rozumie pod pojęciem cudzoziemca użytym w art. 100a-100d wynika z art. 100a ust. 1 u.o.p., gdy tymczasem każdy z tych przepisów zawiera odrębne (rozłączne) normy prawne, a art. 100c i art. 100d, nie zawiera odesłania do art. 100a ust. 1 w zakresie definicji "cudzoziemca", a tym samym brak jest podstaw, by wnioskować, że pojęcie cudzoziemca winno być interpretowane zgodnie z art. 100a ust. 1, który odsyła do wskazanej decyzji wykonawczej i dyrektywy natomiast powinno być rozumiane na podstawie art. 3 pkt 2 u.o.c.;
II.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 u.o.c. poprzez wadliwe uznanie, że art. 112a ust. 2 i ust. 3 u.o.c. został błędnie implementowany do polskiego porządku prawnego, a tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wskutek przyjęcia, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 112a ust. 2 i ust. 3 u.o.c.;
b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 3 i § 5 oraz art. 37 "ust." 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium RP (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
c) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c i art. 100d u.o.p., względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;
d) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania mimo, że na mocy art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie również w zaskarżonym zakresie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej przywołujące art. 100c u.o.p. nie mogły zostać uwzględnione, bowiem przepis ten miał zastosowanie do 31 grudnia 2022 r., natomiast z dniem 1 stycznia 2023 r. wszedł z życie art. 100d u.o..p. i jedynie ten przepis mógł stanowić przedmiot rozważań zarówno sądu wojewódzkiego, jak również przyjęty zakres zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek bowiem został złożony w dniu 31 lipca 2023 r. i normą relewantną dla stanu faktycznego mógł być jedynie art. 100d u.o.p., co jednak w konsekwencji nie miało żadnego znaczenia dla wyniku samego rozstrzygnięcia.
Jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego odnoszących się do zakresu podmiotowego u.o.p. Kluczowym bowiem argumentem zaskarżonego wyroku jest wywód, że przepisy tej ustawy mają wąskie zastosowanie tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym zapoczątkowanym 24 lutego 2022 r., tymczasem skarżący jest obywatelem Gruzji. Argumentacji prawnej WSA w Gliwicach w tym zakresie nie podziela NSA w składzie niniejszym i odwołuje się do jednolitej linii orzeczniczej sprowadzającej się do tezy, że art. 100d u.o.p. stosuje się do wszystkich cudzoziemców.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
W konsekwencji wbrew błędnemu stanowisku WSA w Gliwicach przepis art. 100d u.o.p. zezwolił na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jednocześnie fundamentalną kwestią jest czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Kolejna bowiem nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, dalej: ostatnia nowelizacja - ponownie przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r. Tymczasem WSA w Gliwicach orzekał w przedmiocie bezczynności 11 września 2024 r., kiedy to zdaniem NSA ostatnia nowelizacja tego przepisu nie mogła zostać zastosowana w tej sprawie, o czym szeroko poniżej.
Przed wypowiedzeniem się co do ostatniej nowelizacji art. 100d u.o.p. należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji.
NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.
W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Jak wskazano powyżej należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c. Oznacza to konieczność zastosowania także art. 112a u.o.c. bowiem w dacie złożenia wniosku, normy k.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej zostały zmodyfikowane w/w przepisem. Sąd wojewódzki zatem miał obowiązek zbadania, czy organ dochował terminu do załatwienia sprawy, kierując się zasadami liczenia chwili rozpoczęcia biegu terminu jak uregulowano to w art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Jednocześnie wszystkie dotychczasowe czynności zarówno organu, jak i strony zrealizowane w ramach dyspozycji art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. pozostają w mocy, co oznacza, że Sąd miał obowiązek ich uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, jeśli miałyby miejsce.
Rozpoznanie skargi na bezczynność wymagało poczynienia ustaleń faktycznych relewantnych na gruncie art. 112a u.o.c., czego zabrakło w zaskarżonym wyroku. Sąd bowiem przyjął, że termin 60 dni powinien być liczony od daty złożenia wniosku (wskazał, że wniosek ten powinien być załatwiony do 29 września 2023 r.), bez ustalenia, czy zostały usunięte braki, które uniemożliwiają rozpoczęcie biegu terminu na wydanie decyzji. Ponadto błędna wykładnia art. 100d u.o.p. przyjęta przez sąd wojewódzki skutkowała tym, że nie uwzględniono faktu, że do 30 czerwca 2024 r. bieg terminu nie mógł się w ogóle rozpocząć. Bieg ten, co jest wynikiem odmowy zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. - mógł się rozpocząć dopiero najwcześniej od 1 lipca 2024 r.
W konsekwencji nieprawidłowa wykładnia art. 100d u.o.p. przyjęta w zaskarżonym wyroku spowodowała, że sąd wojewódzki dokonał nieadekwatnych dla sprawy bezczynności ustaleń faktycznych. Do tego jako nową okoliczność należy uznać przeprowadzony w niniejszym wyroku wywód, że art. 100d u.o.p. miał zastosowanie w sprawie skarżącego, niemniej do 30 czerwca 2024 r. Po tej dacie ustąpiły prawne przeszkody do badania bezczynności Wojewody przy zastosowaniu terminu i liczenia początku biegu tego terminu wedle dyspozycji art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c.
Z powyższych względów nie jest możliwa ocena tych zarzutów prawa procesowego, które zmierzają do podważenia zastosowania przez sąd wojewódzki art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Mianowicie bez ustaleń faktycznych kiedy rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy, począwszy najwcześniej od 1 lipca 2024 r., stwierdzanie bezczynności lub braku tego stanu należy uznać za przedwczesne. Aby jednak ten termin rozpoczął swój bieg począwszy od 1 lipca 2024 r. skarżący musi uzupełnić wszelkie wymagane art. 112a ust. 2 u.o.c. braki wniosku (osobiste stawiennictwo, braki formalne wniosku, wymagane dokumenty). Rolą natomiast Sądu wojewódzkiego będzie zbadanie, czy i kiedy te braki zostały usunięte.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p. kwalifikować zachowania Wojewody jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec charakteru błędu, którego dopuścił się Sąd I instancji, dokonując nieprawidłowej wykładni art. 100d u.o.p., przyjąć trzeba, że względy, do których odwołał się skarżący kasacyjnie organ, uznając zaskarżony wyrok za wydany z naruszeniem art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. (m.in. kwestia pandemii, niedobory kadrowe, znaczna liczba wpływających wniosków pobytowych, nowe dodatkowe zadania nałożone na organ) pozbawione są prawnej doniosłości. Kluczowe jest bowiem ustalenie kiedy rozpoczął się bieg terminu, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.o.c., a przede wszystkim czy w ogóle się on rozpoczął, co powoduje obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w oparciu o akta administracyjne.
W tych warunkach NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.