VII SA/Wa 124/21

VII SA/Wa 124/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2687/21 - Wyrok NSA z 2023-01-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53, art. 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 8
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. K. ("skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska ("Minister"), znak: [...], z [...] października 2020 r. wydane w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz Gminy [...] ("Burmistrz") wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego ("Dyrektor Parku") o uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...].
Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie Dyrektora Parku z [...] lipca 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Parku nie przedstawił w prowadzonym postępowaniu spójnego i rzetelnego materiału dowodowego, na mocy którego byłaby możliwa odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji; argumentacja organu I instancji posiada ogólny i postulatywny charakter, i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Parku postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] nie uzgodnił realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], zgodnie z wnioskiem z [...] października 2013 r. złożonym przez skarżącego. Uzasadniając postanowienie organ ten wskazał na zgromadzony materiał dowodowy, tj. powołał się na wyniki dokonanej [...] marca 2019 r. wizji terenowej przedmiotowego obszaru przeprowadzonej przez komisję ekspercką w osobach: dr inż. A. P., mgr inż. K. N., dr inż. M. G., mgr inż. K. K., mgr inż. P. K. i wykonane przez te osoby opinie w formie notatek służbowych, a także na opracowania eksperckie wykonane przez dr hab. K. K(2)., prof. zw. dr hab. J. S., dr inż. R. K., mgr A. G.. Podniósł, że zgadza się z wnioskami wynikającymi ze zgromadzonych dowodów, tj. że zabudowa działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], położonej m.in. bezpośrednio przy granicy [...] Parku Narodowego, spowodowałaby pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego poprzez m.in. ograniczenie migracji i żerowania zwierząt, nadto – że spowoduje pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego awifauny poprzez m.in. ograniczenie lub wręcz zanik populacji migrującej gęsi zbożowych i biało czelnych na przedmiotowym terenie oraz ograniczenie terenów łowiskowych dla obserwowanych ptaków szponiastych: bielik, kania ruda, kania czarna, a także: zubożenie bazy żerowej dla ptaków (żuraw, gąsiorek) na przedmiotowym terenie poprzez zmianę sposobu użytkowania z ekosystemu polnego na przydomowy ubogi gatunkowo trawnik, wycofanie się z przedmiotowego obszaru i zachodniej części jeziora [...] żurawia (opłotowanie, zmiana sposobu gospodarowania) oraz gąsiorka (opłotowanie działki, przekształcenie siedliska lęgowego, zubożenie bazy żerowej), nieodwracalne przekształcenie siedliska bytowania, żerowania dla gatunków wymienionych w Dyrektywie Ptasiej w zał. I: bielik, kania ruda, kania czarna, żuraw, gąsiorek, czapla biała, bernikla białolica oraz w zał. II; gęś zbożowa, gęś białoczelna, czapla siwa.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, Minister wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] października 2020 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku z [...] czerwca 2019 r.
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; "u.p.z.p."), decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości gruntowej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. Zakres uzgodnienia odnosi się do zakresu działania dyrektora parku narodowego, który zgodnie z art. 8c ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55) jest organem parku narodowego. W sposób ogólny dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych tego parku. Analizując wpływ przedsięwzięcia inwestycyjnego położonego w otulinie parku narodowego, jego dyrektor ocenia zagrożenia płynące z realizacji takiego działania na walory chronione samego parku.
I dalej, Minister podał, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w otulinie wyznaczonej dla [...] Parku Narodowego. Działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], gmina [...] znajduje się w całości w otulinie Parku, a fakt ten wynika z postanowień § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 130 poz. 613). Działka ta znajduje się w kompleksie agrocenoz, pośród terenów słabo lub niezurbanizowanych, o charakterze rolniczym, otwartych lub półotwartych z uwagi na pojedyncze zabudowania występujące na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Również nie bez znaczenia jest umiejscowienie przedmiotowej działki wśród tych agrocenoz względem innych typów gruntu (zabudowanych, zalesionych). Najbliższa zabudowa znajduje się około 300 m w kierunku zachodnim, stanowiąc przysiółek miejscowości [...], zaś zwarta zabudowa oddalona jest co najmniej 600 m na północny zachód ([...]). W kierunku wschodnim (południowo-wschodnim) tuż nad misą Jeziora [...] znajduje się kilka zabudowań o charakterze rekreacyjnym (dz. ewid. nr [...] - 240/1 8), istniejących w stanie niezgodności z prawem, zaś faktyczna zabudowa oddalona jest o niespełna 1,5 km (grunty miejscowości [...]). Ponadto tereny są wolne od zabudowy - mowa tu o delikatnym wzniesieniu w kierunku południowym, jako że na północ rozciąga się, z północnego zachodu na południowy wschód, misa Jeziora [...]. Co również nie pozostaje bez znaczenia, wzdłuż ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] łączącej [...] i [...] (w gminie [...]), poza nielegalną zabudową rekreacyjną na dz. ewid. nr [...] - [...], po północnej stronie drogi brak jest zabudowy, poza opisaną zabudową wspomnianych miejscowości. W ciągu tej drogi mowa więc o pasie blisko 2 km otwartej przestrzeni skąpo poprzecinanej pojedynczymi drzewami, czyżniami lub niewielkimi skupiskami drzew, co ważne przestrzeni otwartej na Jezioro [...], obszar Parku. Wspomniana droga znajduje się wyżej od otaczających gruntów, a teren naturalnie opada w kierunku Jeziora [...]. Podkład hipsometryczny dołączony do akt na etapie postępowania odwoławczego, potwierdza obecność wypiętrzenia geologicznego wciągu pasa wspomnianej drogi, a ponadto utwierdza w przekonaniu, że płaszczyzna widokowa na Park jest w tym obszarze atrakcyjna oraz ewentualna zabudowa północnej strony pasa bez wątpienia wpłynie na postrzeganie Parku oraz będzie z niego widoczna. Istniejący płat wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie, użytki zielone (łąki) lub tereny trawiaste, "jak również mozaikowato umiejscowione rośliny krzewiaste i drzewiaste". Powyższe spostrzeżenia są kluczowe dla oceny dopuszczalności ocenianej inwestycji w analizowanym obszarze.
Minister podkreślił przy tym, że w sposób fundamentalny na postępowanie uzgodnieniowe wpływa to, że analizowany obszar kwalifikuje się jako wartościowy pod kątem pobytu zwierząt ziemnowodnych czy awifauny, przemieszczających się z obszaru Parku do innych obszarów, w tym nieobjętych ochroną, a które w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku. Już tylko z tego powodu, jak wskazał Minister, dopuszczenie zabudowy w ocenianym obszarze stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku. Podał, że zgodnie z art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody otulina ma chronić park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka. Realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie takiego zagrożenia w otulinie, z mocy prawa wymaga jego eliminacji. Zabudowa otuliny w proponowany sposób, a więc w oderwaniu od innej zabudowy, w tym od utrwalonego układu jednostek osadniczych miejscowości [...] oraz [...], w sposób ujemny ingeruje w nieprzekształcony jak dotąd ekoton (obszar styku obszarów o różnej funkcji środowiskowej), wprowadzając zakłócenie funkcji siedliskowych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje powstanie zagrożenia zewnętrznego dla Parku. Strefa tego ekotonu się zawęża lub przesuwa powodując, że cały szereg otaczających obszarów otuliny staje się nieprzydatny dla funkcji jaką pełni dla zasobów, tworów i składników Parku.
Minister wskazał, powołując się na ustalenia Dyrektora Parku, że obszar ekotonu jest wykorzystywany przez gatunki stale bytujące na obszarze Parku, jak również gatunki awifauny migrującej. Takimi gatunkami są bóbr europejski, gęś zbożowa, gęś białoczelna, gęś gęgawa, cyraneczka, kormoran zwyczajny, czapla siwa i żuraw. Zauważył, że Dyrektor Parku diagnozował ponadto w otoczeniu ocenianej nieruchomości obecność innych gatunków ptaków, w szczególności szponiastych (bielik, kania ruda, kania czarna). Stwierdził, że wbrew opinii skarżącego, spostrzeżenia monitoringowe Dyrektora Parku, nawet niedotyczące bezpośrednio działki inwestora, a choćby jego otoczenia są istotne dla prowadzonego postępowania. Wynika to z faktu, że obszary podobne do działki ewid. nr [...] obręb [...] są wykorzystywane przez wspomniane gatunki losowo i stosownie do możliwości, preferencji czy innych uwarunkowań istotnych dla danego gatunku. Nie oznacza to oczywiście, że jeżeli nad brzegiem omawianego jeziora gdziekolwiek odnotowano jakiś gatunek przedstawiciela awifauny to z całą pewnością był tenże przedstawiciel na nieruchomości inwestora. Niemniej z całą pewnością nie można tego wykluczyć, zaś z notatki służbowej z [...]lutego 2019 r. wynika wprost, że ww. gatunki z tej nieruchomości faktycznie korzystały. Względnie, jak zaznaczył Minister, jeżeli z obserwacji organu ochrony przyrody wynika, że gatunki korzystają nawet z gruntów przyległych do ocenianej nieruchomości, to należy założyć, że gatunki te mogą korzystać także z gruntu ocenianego, zgodnie ze swoimi preferencjami i biologią (np. gatunki migrujące). Gdyby więc nawet z jakiegoś nieprawdopodobnego powodu nie korzystały z nieruchomości inwestora, tj. dosłownie: nie korzystały z obszaru gruntu oznaczonego geodezyjnie jako działka inwestora, a korzystały z gruntów działek sąsiednich, wówczas warto uczulić, że przekształcenia istniejących uwarunkowań środowiska powodują, że szereg powierzchni jest mniej lub przestaje w ogóle być korzystny dla występowania ww. gatunków ptaków. Przekształcenie fragmentu obszaru otwartego wpływa na dostępność nie tylko tego obszaru, z uwagi na jego zajęcie strukturami antropogenicznymi, ale rzutuje na obszary przylegające. Z doświadczenia Ministra wynika, że gatunki zachowują dystans od istniejących struktur antropogenicznych, stosownie do swoich preferencji. Posadowienie w przestrzeni otwartej nowej struktury kubaturowej, wraz ze wszelkimi typowymi elementami siedliska mieszkaniowego, wywołuje wyłączenie zarówno tego terenu jak i terenu ekotonu w takim stopniu, w jakim może to wpływać na siedliska (obszary) preferowane przez poszczególne gatunki. Tym samym obszar oddziaływania inwestycji będzie w istocie większy aniżeli obszar zajęty pod inwestycję.
Następnie Minister wyjaśnił, że uzgodnieniu w sprawie podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, dlatego zasadnie organ I instancji przyjął, że ocena inwestycji dotyczy ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do całej nieruchomości - a nie bliżej nieustalonych planów skarżącego. Wykluczając oczywistą niedopuszczalność zabudowy niektórych obszarów nieruchomości gruntowej, zabudowania o powierzchni do 250 m² (wg uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy) mogą być ulokowane w bardzo wielu jej miejscach, powodując oddziaływania antropogeniczne z różną intensywnością. Nie można (w takich okolicznościach) za pewnik przyjąć oświadczenia inwestora złożonego do protokołu z wizji lokalnej z [...] marca 2019 r., zgodnie z którym zabudowie będzie podlegał pas bliski drodze [...]-[...], a najdalej wysunięty budynek będzie się mieścił nie dalej niż 60 m od drogi; takie ustalenie nie podlega bowiem w niniejszej sprawie uzgodnieniu.
Minister dodał, że nie tylko same budynki powodują ingerencję w obszary chronione lub obszar ekotonu ale nawet elementy małej architektury i przedmioty zagospodarowania nieruchomości, czy służące podejmowaniu aktywności gospodarczej. Wbrew opinii skarżącego działka zabudowana budynkiem mieszkaniowym wywołuje znacznie więcej oddziaływań aniżeli grunt rolny czynnie użytkowany dla celów podstawowej produkcji rolnej, na którym zarówno emisja dźwięku jak i światła jest incydentalna. Budynek mieszkalny wprowadza w otoczenie zmianę trwałą - dźwięki, światło, zapachy itp.; będą one obecne stale z uwagi na stałą obecność ludzi, zwierząt domowych lub urządzeń służących prowadzeniu gospodarstwa domowego.
W konsekwencji Minister wskazał, że podziela zarzut inwestora w części w jakiej uzasadnienie spornego postanowienia było nieprzejrzyście zredagowane, a niektóre z przytoczonych opinii były mocno generalne (ogólnikowe). Mimo tych mankamentów oddziaływanie inwestycji na siedliska niektórych gatunków zwierząt żyjących w Parku zostało dostatecznie uprawdopodobnione, a analiza Ministra pozwoliła zdiagnozować powstanie zagrożenia zewnętrznego. Z tego powodu, jak przyjął należało postanowienie Dyrektora Parku utrzymać w mocy.
Minister wyjaśnił nadto, że niezupełnie podziela stanowisko Dyrektora Parku w zakresie przecięcia tras migracyjnych, w sensie naruszenia drożności korytarzy ekologicznych (izolacja Parku). Uznał, że wobec braku dowodowych okoliczność ta nie mogła służyć jako uzasadnienie dla powstania zagrożenia zewnętrznego, a tym samym nie mogła być podstawą sformułowania odmowy uzgodnienia. Ponadto Minister nie podzielił obaw Dyrektora Parku dotyczących ewentualnego wpływu inwestycji na wody Jeziora [...]. Wskazał, że materiał dowodowy, w tym opinie ekspertów, był mało wiarygodny, wyprowadzone stwierdzenia obarczone wadą dowolności a wnioski na tyle generalne, że trudno je uznać za dowód w postępowaniu administracyjnym.
Jednakże Minister podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym posadowienie zabudowy na omawianej działce zaburzy walory krajobrazowe w osi południowo-zachodniej, bądź spotęguje naruszające oddziaływanie obiektów istniejących na te walory. Podkreślił, że ochrona walorów krajobrazowych Parku siłą rzeczy łączy się z otuliną, która w określonych okolicznościach wpływa na charakterystyczny obraz Parku, podlegający na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ochronie prawnej. Za art. 5 pkt 8 tej ustawy, ochrona ta polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Pojęcie krajobrazu definiuje art. 2 pkt 16e u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 2e ustawy o ochronie przyrody jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Zwrócił uwagę, że ustawodawca definiuje także walory krajobrazowe (cenne składniki krajobrazu) w art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem są to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nim rzeźba terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Przyjął, że ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech wytworzonych i utrwalonych danego krajobrazu. Wskazał, że w analizowanym przypadku ma dojść do zmiany utrwalonego ładu krajobrazowego, podlegającego w Parku ochronie prawnej; stwierdził jednocześnie, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu Jeziora [...]. Jedną z tych cech jest brak zabudowy przedpola ekspozycji pomiędzy miejscowościami [...] i [...] (z wyjątkiem wspominanej wcześniej nielegalnej zabudowy rekreacyjnej). Zaznaczył, że przyjmując, że zabudowa pojawi się w bliskiej odległości drogi wojewódzkiej nr [...] i będzie sięgała nie dalej niż 60 m w głąb działki (co sugerowano w przywołanej wcześniej wizji lokalnej), zajmie ona 25% długości całej nieruchomości, a to będzie można odnotować na drugim brzegu; pojawienie się zaś kolejnego, nowego obiektu kubaturowego w bliższej odległości niż budynki istniejące, wpłynie na postrzeganie krajobrazu i będzie to wpływ negatywny. Wskazał jednocześnie, że nie każda nowa zabudowa realizowana w otulinie lub w Parku, wprowadzi dysonans krajobrazowy (we wszystkich jego ustawowych aspektach). Przykładem tego jest np. lokalizacja pobliskiego ośrodka hotelowego, który z uwagi na osłonięcie roślinnością naturalnie występującą na odcinku około 100 m od linii brzegu Jeziora [...], nie powoduje negatywnego oddziaływania na postrzeganie Parku. Prawdą jest, że odcinkowo brzegi tego jeziora już zostały przekształcone i w określonych miejscach funkcjonująca infrastruktura może oddziaływać ujemnie na walory choćby estetyczne. Tym bardziej zachowanie otwartego pola ekspozycji jest istotne, bowiem taki układ pozwala na kompletnie inny, prawidłowy, odbiór przestrzeni środowiska naturalnego, a ukształtowany jej charakter stanowi przedmiot ochrony prawnej. Powyższe jest o tyle istotne, że miejsce posadowienia inwestycji znajduje się na wyniesieniu, którym przebiega droga wojewódzka nr [...], a obszar nieruchomości jest nachylony równolegle do rynny Jeziora [...]. Wynika z tego, że nowy obiekt zostanie posadowiony w przestrzeni eksponowanej, rzutującej bezpośrednio na Park oraz krajobraz rynny jeziornej.
W dalszych rozważaniach Minister podniósł, że także treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przemawia za zachowaniem dotychczasowego stanu analizowanego obszaru. Wyjaśnił, że odmowa uzgodnienia poczyniona przez Dyrektora Parku następuje w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, które to odpowiednio są przepisami materialnymi i procesowymi. Rzeczywistą podstawą odmowy jest bowiem co najmniej art. 60 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Obie te podstawy generują upoważnienie do działania Dyrektora Parku i nie stanowi to, wbrew opinii skarżącego, przekroczenia kompetencji organu uzgodnieniowego, a wręcz przeciwnie - pełne wykorzystanie jego pozycji. Gdyby bowiem organ uzgadniający miał to czynić w kompletnym odłączeniu od jedynego dokumentu planistycznego (studium), wedle którego toczy się całe postępowanie, wydawanie tych dokumentów nie miałoby żadnego sensu - a tak nie jest. Istotą przedmiotowego dokumentu jest uporządkowanie sytuacji planistycznej gminy - dokument ten ma być podstawą do tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznacza ramy dalszego działania pianistycznego i pozwala zidentyfikować ograniczenia i potencjał całej kategorii obszarów (typów gruntów), w tym wynikających z funkcjonowania form ochrony przyrody. Powoływanie się na ustalenia studium nie pełni roli normy materialnoprawnej niezbędnej dla wydania rozstrzygnięcia, ale jest wskazaniem jedynego funkcjonującego w obrocie dokumentu planistycznego zawierającego ustalenia istotne dla ochrony przyrody Parku. Tym samym jest to w chwili obecnej dokument planistyczny wyznaczający ramy dalszego planowania. Ewentualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby bowiem być zgodny z ustaleniami tego studium, a przy tym proces planistyczny podlega uzgodnieniu z Dyrektorem Parku dla obszarów Parku i jego otuliny. Jak zauważył zaś organ I instancji, obowiązujące studium wprowadza kierunki zagospodarowania, przy czym dla analizowanego obszaru wprowadza kierunek opisany jako "R" - obszary rolnicze, co ma się przejawiać w obecności m.in. gruntów ornych czy użytków zielonych. Minister podzielił więc ocenę Dyrektora Parku, mówiącą o niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym studium, jako że wprowadzanie zabudowy nie odpowiada kierunkowi opisanego zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje nie przez wzgląd na rangę studium, ale zawarte tam ustalenia dotyczące dalszego zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia z zakresu ochrony środowiska. W rozumieniu normy art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym ustalenia m.in. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z Dyrektorem Parku w zakresie ochrony przyrody Parku - proces planistyczny jest formalnie związany oceną Dyrektora Parku. Niniejsze warto uwypuklić choćby z tego powodu, że Dyrektor Parku uzgadniając to studium wyraził aprobatę dla określonego kierunku zagospodarowania przestrzennego i jest tym związany. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydany na podstawie obowiązującego studium, uniemożliwiałby inwestorowi realizację zamierzenia ocenianego w niniejszym postępowaniu. W procesie uzgodnienia dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych, dyrektorzy parków narodowych rozszerzają świadomość planistyczną autorów tych dokumentów, w przeciwieństwie do świadomości ograniczonej do jednostkowej i indywidualnej sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (ustalenia warunków zabudowy). Jest to świadomość niezbędnych obostrzeń dotyczących wykorzystania przestrzeni obszaru gminy, przez wzgląd na walory chronione Parku oraz istotne cechy jego otuliny służące zabezpieczeniu jego środowiska przed oddziaływaniami zewnętrznymi. W niniejszym przypadku zastrzeżenia te dotyczą funkcji terenu, a dokładniej zachowania agrocenoz, mających swą funkcjonalność z punktu widzenia niektórych gatunków zwierząt bytujących w Parku, a także jego krajobrazu. Uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy niezgodne z ustaleniami studium, mogłoby się okazać działaniem nagannym, ponieważ z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że wydanie uzgodnienia byłoby nie do pogodzenia z obowiązkami płynącymi z art. 8b ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomiędzy projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a studium istnieje więc rozbieżność planistyczna, wpływająca na zasoby przyrodnicze Parku, której Minister nie może zignorować. Rację należy przyznać doktrynie i orzecznictwu, zgodnie z którymi treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą formalnoprawną wydania rozstrzygnięcia, aczkolwiek powinno stanowić ono swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra z [...] października 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Parku, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
-art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody ("u.o.p.") poprzez błędne przyjęcie, że ocena, czy planowana zabudowa w otulinie parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podlega badaniu z puntu widzenia dopuszczalności realizacji inwestycji, podczas gdy ustawowym celem otuliny jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a nie ochrona otuliny jako takiej oraz widoku (krajobrazu) otuliny;
-art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 94 ust. 1 w zw. z art. 2 u.o.p. poprzez błędne przyjęcie, że do zakresu przydzielonego Dyrektorowi Parku zadania ochrony przyrody w ramach parku narodowego należy ocena, czy planowana zabudowa w otulinie parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podczas gdy ustawowym zadaniem Dyrektora Parku jest ochrona przyrody w ramach parku narodowego, a ochrona walorów estetycznych i widokowych otuliny nie należy do kompetencji Dyrektora Parku;
-art. 11 oraz art. 5 pkt 14 u.o.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że wpływ inwestycji na otulinę parku narodowego podlega takim samym kryteriom oceny jak wpływ inwestycji na teren parku narodowego, podczas gdy w strefie otuliny nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej;
-art. 61 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i przyjęcie, że organ uzgadniający ma kompetencje do odniesienia się do przeznaczenia działki na cele rolne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako argumentu przemawiającego przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu projektu i tym samym wyjście poza kompetencje organu uzgadniającego;
-art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia realizacji inwestycji, podczas gdy w strefie otuliny nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej, a nadto planowania inwestycja nie stanowi zagrożenia wynikającego z działalności człowieka dla Parku, co doprowadziło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego i wyłączyło przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;
-art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy na obszarze działki skarżącego występują gatunki stale bytujące na obszarze parku, jak również gatunki awifauny migrującej i oparcie się całkowicie na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, które zostały dokonane w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego i dotyczyły bliżej nieokreślonego otoczenia działki, a nie konkretnie działki skarżącego;
-art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu nieprawdziwego stanu faktycznego oraz oparciu postanowienia na przypuszczeniach i domysłach w wyniku zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania postanowienia dowolnego i niepopartego na jakichkolwiek dowodach uzasadniających zaskarżone postanowienie;
-art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, pomimo tego, że sam Minister Klimatu i Środowiska wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że część materiału dowodowego, zgromadzona przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, była mało wiarygodna, a wyprowadzone stwierdzenia były obarczone wadą dowolności.
Skarżący wskazał nadto na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że:
a) projektowana zabudowa zostanie dokonana w oderwaniu od istniejącej już zabudowy, podczas gdy wokół Jeziora [...] występuje już zabudowa zarówno o charakterze zwartym, jak i rozproszonym;
b) planowana inwestycja w otulinie Parku będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy
- sam Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że istnieją wątpliwości co do istnienia korytarza ekologicznego (tras migracyjnych) na terenie inwestycji, a na pewno nie zostało wykazane to przez Dyrektora [...] Parku Narodowego,
- sam Minister Klimat i Środowiska stwierdził, że planowana inwestycja nie ma wpływu na wody Jeziora [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] października 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] czerwca 2019 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, o powierzchni zabudowy 250 m², na terenie działki ewid. nr [...], obręb [...], gmina [...].
Zdaniem Sądu, orzeczenie to nie narusza prawa; zostało wydane w granicach kompetencji przysługujących organom orzekającym w tej sprawie, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, nadto – z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni. Stąd też Sąd nie podzielił dość obszernie sformułowanych w skardze zarzutów, nie znalazł też żadnych innych powodów uzasadniających zakwestionowanie ww. orzeczenia.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że ww. postanowienia wydane zostały na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do których decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 60, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny, który dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 k.p.a. (v. art. 53 ust. 5 ww. ustawy). Tryb ten zastosowano w sprawie z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w obszarze otuliny [...] Parku Narodowego; działka ewid. nr [...] obręb [...], gmina [...] znajduje się bowiem w całości w otulinie wskazanego Parku, a to na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. z 1996 r., Nr 130, poz. 613).
Zakres wskazanego uzgodnienia odnosi się do zakresu działania właściwego dyrektora parku narodowego, który to orzekając w I instancji obowiązany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
W takim też zakresie wypowiedziały się oba organy orzekające w sprawie, które - czyniąc rozważania, nawiązując jednocześnie do zgromadzonych dowodów (w istocie licznych opracowań specjalistycznych, szczegółowo przywołanych i opisanych przez organ I instancji, i włączonych do akt tego organu, oraz notatki służbowej z wizji) - podkreśliły przede wszystkim położenie działki, w efekcie – jej znaczenie dla ochrony i zachowania Parku.
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania tej oceny Sąd dostrzega, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Zgodnie z przepisami tej ustawy park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (v. art. 8 ust. 1). Stosownie do art. 8 ust. 2 ww. ustawy, park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Stosownie natomiast do art. 15 wskazanej ustawy na terenie m.in. parków narodowych obowiązują różnego rodzaju zakazy, w tym zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.
Sąd zauważa również, że na podstawie art. 11 ww. ustawy, na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Wprawdzie w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 u.o.p., to jednak nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenie zewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć zatem należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny.
Sąd wyjaśnia przy tym, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z właściwym dyrektorem parku narodowego, wobec wskazanych regulacji prawnych, ma charakter uznania administracyjnego. W tym zaś kontekście Sąd zaznacza, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (v. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza zaś, że orzekające w sprawie organy - wbrew zarzutom skargi - w sposób przekonujący, oparty o stosowne opracowania, dokonały oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji pod kątem celów ochrony Parku. W konsekwencji Minister w uzasadnieniu swojego postanowienia dostrzegł w istocie dwa powody, dla których spawa nie mogła być pozytywnie dla inwestora załatwiona, a - zdaniem Sądu - ocena ta nie ma charakteru dowolnego i nie wykracza poza przyznane organowi uznanie administracyjne.
I tak, organ ten przede wszystkim zaakcentował położenie działki inwestycyjnej. Wskazał, że działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajduje się w otulinie wyznaczonej dla Parku, a fakt ten wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 130 poz. 613). Działka ta położona jest w kompleksie agrocenoz pośród terenów słabo lub niezurbanizowanych, o charakterze rolniczym, otwartych lub półotwartych z uwagi na pojedyncze zabudowania występujące na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Dość dokładnie przy tym Minister opisał położenie ww. nieruchomości gruntowej tak względem Parku, jak i względem drogi i istniejących zabudowań. Zaakcentował, wręcz podkreślił, że obszar ten kwalifikuje się jako wartościowy pod kątem pobytu zwierząt ziemnowodnych czy awifauny, przemieszczających się z obszaru Parku do innych obszarów, w tym nieobjętych ochroną, a które w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku. Stwierdził w efekcie, że już tylko z tego powodu dopuszczenie zabudowy w ocenianym obszarze stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku. Powołał się przy tym na notatkę z wizji w terenie przeprowadzonej na tej, konkretniej działce. Sąd zauważa zaś, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. wizji terenowej w celu inwentaryzacji przyrodniczej działki nr [...] [...]; wynika z niej, że w jej trakcie stwierdzono obecność następujących gatunków ptaków: gęś zbożowa, gęś gęgawa, cyraneczka, kormoran zwyczajny, czapla siwa, bielik. W przywołanej notatce zaznaczono, że szczególnie liczne były gęsi, które wypoczywały i żerowały na wskazanej działce, a także zauważono, że swój rewir łowiecki ma w tym terenie regularnie widywany bielik.
Poza tym Minister, biorąc pod uwagę, że otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, a więc czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany m.in. walorów krajobrazowych, podkreślił, że płaszczyzna widokowa na Park jest w badanym obszarze atrakcyjna a ewentualna zabudowa północnej strony pasa wpłynie negatywnie na postrzeganie Parku, zaburzy walory krajobrazowe w osi południowo-zachodniej. Wskazał w ten sposób na wpływ projektowanej zabudowy na zachowanie walorów krajobrazowych Parku, zauważając, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu Jeziora [...]. Jedną z tych cech jest brak zabudowy przedpola ekspozycji pomiędzy miejscowościami [...] i [...]. Wskazał w tym też kontekście na to, że posadowienie inwestycji znajduje się na wyniesieniu, którym przebiega droga wojewódzka nr [...], a obszar nieruchomości jest nachylony równolegle do rynny Jeziora [...] (Parku). Uznał w efekcie, że nowy obiekt zostanie posadowiony w przestrzeni eksponowanej, rzutującej bezpośrednio na Park oraz krajobraz rynny jeziornej.
Wskazana argumentacja nie została w ocenie Sądu skutecznie podważona w rozpoznawanej skardze, co więcej - znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i świadczy o prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Oceniając zaskarżone w sprawie orzeczenie Sąd dodatkowo stwierdza, że Minister wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał za zasadne podtrzymać postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; wskazał, że wynika to wprost z położenia działki inwestycyjnej skarżącego, jej wpływu na funkcjonowanie przyrody, jak również zagrożeń wynikających z urbanizacji tego terenu. Stanowisko to oparł zarówno na posiadanej wiedzy, jak i szeregu opracowań oraz wynikach monitoringu przyrodniczego tego terenu. Sąd zauważa zaś ponownie, że wprawdzie w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, jak w przypadku obszaru parku narodowego, to jednak zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych nie oznacza to braku w tym względzie jakichkolwiek dających się prawnie uzasadnić ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego jej celu.
Mając na uwadze treść skargi Sąd dostrzega także, że nie było błędem organu powołanie się na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], która wskazuje, że dla omawianego obszaru przewidziano grunty służące podstawowej produkcji rolnej. Zapisy studium nie są odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie w takim znaczeniu zostały powołane w zaskarżonym postanowieniu, co zaznaczył jednoznacznie Minister.
Sąd zauważa nadto, że prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, w porównaniu z innymi prawem, w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym, a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji RP. Konstytucja RP chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim (orzeczenie TK z 4 grudnia 1990 r., K 12/90). Art. 64 ust. 3 Konstytucja RP daje zaś podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Zatem, choć negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, a za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin (tak też NSA w wyroku z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08; por. również wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3/19).
Podsumowując, ww. stanowisko organów, jakkolwiek opierające się o zagadnienie uznania administracyjnego, nie nosi znamion działania niekonsekwentnego, dowolnego, nie opartego na obiektywnych przesłankach. Powyższe uwarunkowania pozwalały więc na przyjęcie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, będąc nowym elementem na tym terenie, nie wkomponuje się w żaden sposób w przyrodę Parku, ani istniejący krajobraz.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.