II OSK 3049/24

II OSK 3049/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 50/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-07-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 50/24 w sprawie ze skargi P. Z. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 3., 5. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 50/24, w wyniku rozpoznania skargi P. Z. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 1.); która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec - obywatel Republiki Białorusi, wnioskiem z 21 września 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu nauki. Wobec braku aktywności organu, strona złożyła ponaglenie z 15 marca 2024 r., które Wojewoda pismem z 25 marca 2024 r. pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) w zw. z art. 100d ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.o.p.). Organ, 3 kwietnia 2024 r. wezwał do stawienia się i urzędzie oraz uzupełnienia wniosku. Następnie cudzoziemiec złożył skargę z 15 kwietnia 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 lipca 2024 r., WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności podniesiono, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Zdaniem sądu pierwszej instancji za sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE), należy ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie WSA w Bydgoszczy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Bydgoszczy uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.o.p. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie zarzucanej organowi bezczynności. Następnie, podkreślono, że w świetle regulacji art. 112a u.o.c. organ nie został zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a.. Wyjaśniono, że postępowanie zostało wszczęte 21 września 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem sądu wojewódzkiego z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego oraz oddalono wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu 1., 3. i 5., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 u.o.p. polegające na ich niezastosowaniu, wobec uznania ich sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu w sprawie art. 35 § 1 i 4 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że art. 100c i 100d u.o.p. nie znajdują zastosowania w sprawie i w konsekwencji uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE, art. 100c i art. 100d u.o.p. daje się pogodzić z przepisem art. 5 dyrektywy 2011/98/UE i brak konieczności pomijania tych przepisów w ocenie czy doszło do bezczynności organu, z uwagi na ograniczony czasowo charakter ich obowiązywania;
- art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie jako niedających się pogodzić z konstytucyjnymi i konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu tj. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o UE, z uwagi na fakt, że przepisy te nie mają charakteru permanentnego, usuwającego bezterminowo z krajowego porządku prawnego terminy załatwiania spraw pobytowych i w taki sposób wyłączających gwarancje prawa do sądu oraz skutecznego środka zaskarżenia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 11 listopada 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej przywołujące art. 100c u.o.p. nie mogły zostać uwzględnione, bowiem przepis ten miał zastosowanie do 31 grudnia 2022 r., natomiast z dniem 1 stycznia 2023 r. wszedł z życie art. 100d u.o.p. i jedynie ten przepis mógł stanowić przedmiot rozważań zarówno sądu wojewódzkiego, jak również przyjęty zakres zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek bowiem został złożony w dniu 21 września 2023 r. i normą relewantną dla stanu faktycznego mógł być jedynie art. 100d u.o.p., co jednak w konsekwencji nie miało żadnego znaczenia dla wyniku samego rozstrzygnięcia.
Jako kluczowy w sprawie należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 i 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie. Sąd wojewódzki błędnie bowiem uznał, że przepis ten jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE i z tego powodu odmówił zastosowania tego przepisu.
Odnosząc się do kwestii stwierdzonej przez WSA w Bydgoszczy niezgodności art. 100d ust. 1 u.o.p. z dyrektywą 2011/98/UE, to w art. 100d u.o.p. przewidziano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W art. 100d u.o.p. nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podobnie, przepis ten nie dotyczy zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Ergo, art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE (vide np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2585/24, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1302/24). Oznacza to, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d u.o.p.(vide np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24).
Ponadto, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.
NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny bezczynności przez WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku po tej dacie, niemniej nie uzasadniał ten stan rzeczy uwzględnienia skargi. W dacie bowiem orzekania przez sąd wojewódzki nie upłynął termin 60 dni na załatwienie sprawy (art. 112a u.o.c.), którego bieg rozpoczął się 1 lipca 2024 r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21). W dniu zatem 23 lipca 2024 r. termin 60 dni nie upłynął, co oznacza, że organ nie był w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1., 3. i 5. oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p. NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.