II OSK 2982/24

II OSK 2982/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 375/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1201
art. 33 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 68 pkt 3 lit a i b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 375/24 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 375/24, oddalił skargę P. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo budowlane", po rozpatrzeniu zażalenia P. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 8 września 2023 r., Nr [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 22 marca 2022 r. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją MWINB Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r., znak: [...] nakazującą skarżącemu w terminie do 10 maja 2019 r. dokonanie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. przy ul. [...], gmina Siedlce w całości od strony zachodniej oraz zarządzającą umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i zarządzającą wykonanie doraźnego zabezpieczenia i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, poprzez zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W związku z uchylaniem się skarżącego od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., Nr [...] PINB w Siedlcach skierował do zobowiązanego upomnienie Nr [...] wzywające do wykonania obowiązku. Po czym w dniu 22 marca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], skutkujący wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, które PINB w Siedlcach postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Nr [...], oddalił. Następnie MWINB, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., Nr [...] w/w postanowienie organu powiatowego utrzymał w mocy. Po czym, w związku ze skargą na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, sprawa przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z uwagi na niewykonywanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, PINB w Siedlcach postanowieniem z dnia 20 lipca 2022 r., Nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. przy ul. [...], gmina Siedlce w całości od strony zachodniej w terminie do 10 maja 2019 r. W/w postanowienie MWINB, postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., Nr [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu skargi z dnia 1 sierpnia 2022 r. na czynność egzekucyjną PINB w Sielcach polegającą na wydaniu przez organ powiatowy postanowienia z dnia 20 lipca 2022 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia, organ powiatowy postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022r., Nr [...] skargę oddalił.
Skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę wygaśnięcia w części egzekwowanego obowiązku oraz brak jego wymagalności, organ powiatowy w/w zarzuty zobowiązanego, postanowieniem z dnia 6 września 2022 r., Nr [...], oddalił.
W dniu 5 października 2022 r. PINB w Siedlcach dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości B. ustalając, że egzekwowany obowiązek nadal nie został wykonany w całości a stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynikający ze złego stanu technicznego budynku objętego nakazem opróżnienia pogarsza się. Następnie PINB w Siedlcach, postanowieniem z dnia 25 października 2022 r., Nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., Nr [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie MWINB postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., Nr [...] uchylił ww. postanowienie PINB w Siedlcach z dnia 25 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po przeprowadzeniu powtórnych czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, w związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku w całości, PINB w Siedlcach postanowieniem z dnia 28 lipca 2023 r., Nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., Nr [...]. Następnie organ powiatowy, postanowieniem Nr [...] z dnia 8 września 2023 r. oddalił skargę z dnia 16 sierpnia 2023 r. na czynność egzekucyjną PINB w Sielcach polegającą na zastosowaniu środka egzekucyjnego, tj. na wydaniu przez organ powiatowy postanowienia Nr [...] z dnia 28 lipca 2023 r., w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r.
PINB w Siedlcach postanowieniem Nr [...] z dnia 8 września 2023 r., oddalił zarzuty zobowiązanego wniesione w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. w oparciu o przesłanki: wygaśnięcia w części egzekwowanego obowiązku oraz braku jego wymagalności.
Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie wniósł skarżący. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. J., domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu postanowienia wydane w sprawie są prawidłowe – prawidłowo bowiem, z uwzględnieniem wszystkich ważnych okoliczności, rozważono podniesiony przez skarżącego na tym etapie postępowania egzekucyjnego zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie, wobec czego tylko ten zgłoszony przez skarżącego mógł być przedmiotem oceny organów, co też w sprawie było przestrzegane. W tym też kontekście Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia w sprawie art. 33 § 2 pkt 5 i 6 pkt c w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 u.p.e.a., ani przywołanych w skardze przepisów regulujących postępowanie dowodowe w administracji w związku z art. 33 § 2 u.p.e.a. Organy orzekające wyjaśniły powody swojej oceny, dając temu wyraz w uzasadnieniach podjętych postanowień, z odwołaniem się do wystarczająco zgromadzonego w kwestii spornej materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze i nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie sytuacji częściowego wykonania obowiązku egzekwowanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako uzasadniającej podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) art. 68 pkt 3 lit a ustawy Prawo budowlane i art. 68 pkt 3 lit b tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że obowiązki określone w tych przepisach, a występujące w sprawie, tj. odpowiednio obowiązek umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania (art. 68 pkt 3 lit a) tej ustawy), oraz wykonanie doraźnego zabezpieczenia i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi poprzez zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich (art. 68 pkt 3 lit b) tej ustawy) mają charakter subsydiarny względem obowiązku opróżnienia lokalu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- zasądzenie na rzecz skarżącego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego przed sądem I instancji;
- rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Analizując zaś treść art. 33 u.p.e.a., stwierdzić należy, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. II OSK 1348/06, LEX nr 507025).
Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być wygaśnięcie obowiązku w całości, albo w części. W judykaturze dominuje pogląd, że zarzut wygaśnięcia w całości lub części zobowiązania może dotyczyć sytuacji, gdy dojdzie do jego wykonania w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a wniesieniem zarzutów, tj. w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt III FSK 1047/23, LEX nr 3765459). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż skarżący w ogóle nawet nie podnosił zarzutu, że obowiązek w postaci opróżnienia lokalu zrealizował w trakcie postępowania egzekucyjnego.
Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z utrwaloną już judykaturą zobowiązany, podnosząc zarzut: "nieistnienia obowiązku", czy jego wygaśnięcia (art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a.), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Jest to jak najbardziej pogląd uzasadniony, zważywszy że to zobowiązany najczęściej posiada bezpośrednią wiedzę na temat okoliczności związanych z istnieniem obowiązku podlegającego egzekucji. Okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej nie uzasadniają zaś przyjęcia zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Tym samym uznać należy, że skarżący nie przedstawił żadnych obiektywnych trudności w wykonaniu decyzji nakazującej opróżnienie lokalu. W niniejszej sprawie PINB w Siedlcach, kierując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/22, zawarł w tytule wykonawczym całość treści obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją MWINB z 12 kwietnia 2019 r. nr [...], jak również tytuł wykonawczy został skarżącemu prawidłowo doręczony. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również jakichkolwiek innych okoliczności w sprawie, które uzasadniałyby uwzględnienie zarzutów pod względem przesłanki wymienionej w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Nie ulega też wątpliwości, że organ nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń, co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1908/18, LEX nr 2724063). Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 68 pkt 3 lit a i b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten odnosi się bowiem wprost do decyzji nakazującej opróżnienie lokalu i stanowi, że w przypadku wydania tejże decyzji organ nadzoru budowlanego powinien zarządzić umieszczenie na budynku, względem którego zapadła decyzja, zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także zarządzić wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem technicznie uzasadnionych terminów wykonania tych czynności. Dodać tylko należy, że spełnienie w sprawie przesłanek z art. 68 pkt 1 i 3 uzasadniało zobligowanie do natychmiastowego wykonania nakazów i zarządzeń z uwagi na istnienie realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 P.p.s.a.