II OSK 2976/24

II OSK 2976/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 27/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 27/24 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/24, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] (dalej również: Spółdzielnia, skarżąca) pismem z 13 lutego 2024 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu z jej wniosku z dnia 22 września 2023 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie.
W związku z tym wystąpieniem, organ 3 października 2023 r. doręczył skarżącej wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, szeregu wymienionych w tym piśmie braków wniosku. Organ pouczył jednocześnie skarżącą, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W dniu 9 października 2023 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 i 101 K.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z dnia 11 października 2023 r. organ poinformował skarżącą, że braki wniosku nie zostały usunięte, wobec czego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawia się bez rozpoznania.
Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, a SKO w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. znak: [...] uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąc bezczynność organu w postępowaniu o znaku: [...], polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania, [...]SM zarzuciła naruszenie art. 35 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. i art. 101 § 1 K.p.a. przez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy, w tym dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wniosek nie spełniał wymogów formalnych, dlatego też wezwano stronę do usunięcia braków wniosku, a po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu - zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. – wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Organ wyjaśnił też, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Jedyną konsekwencją niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie niniejszej Prezydent m. st. Warszawy ani nie pozostawał bezczynny, ani też nie dopuścił się przewlekłego rozpoznania tej sprawy.
Sąd meriti wyjaśnił, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast w przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje środek odwoławczy. Pozostawienie podania bez rozpoznania wyklucza zarzut bezczynności organu, gdy jest prawidłowe formalnie, a więc zostało poprzedzone poprawnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych.
Tak jak w innych sprawach ze skarg [...]SM zawisłych przed Sądem Wojewódzkim w Warszawie, ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta Stołecznego Warszawy zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy, poprawnie wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.".
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ słusznie wezwał skarżącą do usunięcia braku wniosku w sposób określony w pkt 1 wezwania z dnia 27 września 2023 r., gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać taka mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku wynikają z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co również trafnie ujął w wezwaniu organ. Skoro ponadto z art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika expressis verbis, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, to prawidłowo organ wezwał do usunięcia takiego braku wniosku (pkt 2 wezwania z 27 września 2023 r.).
Natomiast nieprawidłowe było wzywanie skarżącej do usunięcia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania z dnia 27 września 2023 r., gdyż z art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany zaś w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462, obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, Dz.U. z 2024 r., poz. 351) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewidywał w pkt 10, jako załączniki do wniosku, dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowiły materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Brak zaś potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej nie jest brakiem formalnym wniosku o udzielenie warunków zabudowy. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku ujęte jest w art. 261 K.p.a., a sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania.
Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie może być konsekwencją niewykonania wezwania do dostarczenia dokumentów "potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej". Ocena spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, a więc niewykazanie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku.
Pomimo tego, że rzeczywiście wezwanie organu skierowane do skarżącej dotyczyło w części braków, które nie były brakami formalnymi wniosku w rozumieniu art. 64 § 1 K.p.a., to częściowo błędne wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpłynęło na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od tych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Wniosek nie został – pomimo wystosowaniu prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, Sąd meriti ocenił, jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny.
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny, zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami K.p.a. oraz u.p.z.p. Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni i zawieszenia postępowania.
Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. i art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:
a) z uwagi na braki formalne wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.;
b) "postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami K.p.a. oraz u.p.z.p.",
c) organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 3 października 2023 r i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w Wezwaniu do usunięcia braków,
i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz strony skarżącej - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny merytorycznej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a K.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 K.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że wniesione podanie zawierające braki formalne, nie doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Powyższe stanowisko zawarto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje.
Zasadnie ponadto oceniono, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie. Niewątpliwym jest bowiem w sprawie, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy o elementy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, to zaś skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej.
Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., według którego, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA z dnia: 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 942/22, LEX nr 3697549; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2330/22, LEX nr 3756681; 18 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2642/21, LEX nr 3772838). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić.
Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne wniosku nie zostały usunięte w terminie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.