II OSK 296/24

II OSK 296/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 67/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-08-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 § 2, art. 149 § 1, art. 129 § 2 w zw. z. art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. v. D. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 67/23 w sprawie ze skargi J. v. D. i A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2022 r., nr WOP.7721.110.2022.KK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 67/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. i A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 24 listopada 2022 r., nr WOP.7721.110.2022.KK stwierdzające uchybienie przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 lutego 2022 r.. nr PNB-7141/38/7/21/PG o braku podstaw do rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym w sprawie placu zabaw położonego na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej "O.", na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w T., obręb [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. D. i A. P. zarzucając naruszenie:
1. art. 2 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nadmiernego formalizmu procesowego, które spowodowało naruszenie przysługującego skarżącym prawa do sprawiedliwego procesu i pozbawiło ich możliwości merytorycznego zbadania sprawy. Ich zdaniem samo błędne zatytułowanie środka zaskarżenia nie może prowadzić do zamknięcia drogi sądowej, jeżeli treści pism skarżących zatytułowanych "odwołanie" z dnia 15 czerwca 2022 r. i "uzasadnienie odwołania" z dnia 5 lipca 2022 r. wskazują, że spełnione zostały wymogi wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący odkreślili, że w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. sformułowali swoje żądanie w sposób nie budzący wątpliwości wnosząc o "rozstrzygnięcie sprawy przez Organ Wojewódzki lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu, niezaangażowanemu osobiście w sprawę organowi nadzoru budowlanego". Ich zdaniem szczególne wątpliwości co do poszanowania praw skarżących do sądu wobec stwierdzenia w zaskarżonym przez strony postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora budzi fakt, że skarżący powinni byli zostać uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora. Uzasadniona jest więc konstatacja, że skoro skarżący byli inicjatorami wszczęcia tego postępowania, to zostali z niego wykluczeni przez organ w sposób celowy;
2. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 149 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ przepis art. 64 § 2 K.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i tylko takich braków, które uniemożliwiają nadanie pismu biegu. Zdaniem skarżących Wojewódzki Inspektor zastosował natomiast ten przepis błędnie, w sytuacji, gdy skarżący już w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. zatytułowanym "uzasadnienie odwołania" dostatecznie określili swoje żądanie wnosząc o "rozstrzygnięcie sprawy przez Organ Wojewódzki lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu, niezaangażowanemu osobiście w sprawę organowi nadzoru budowlanego". To żądanie w sposób dookreślony i wystarczający wykazywało wolę skarżących wznowienia postępowania. Pismo skarżących z dnia 5 lipca 2022 r. zostało doręczone organowi odwoławczemu po wezwaniu ich pismem z dnia 4 lipca 2022 r. do wskazania, czy ich pismo z dnia 15 czerwca 2022 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie zakończonego postępowania. Zatem Wojewódzki Inspektor dysponował wystarczającym i nie budzącym wątpliwości określeniem podania skarżących w dacie doręczenia awizowanego pisma organu odwoławczego z dnia 4 lipca 2022 r., co stanowiło uzasadnioną i godną przyjęcia podstawę do nadania biegu pismu skarżących jako podaniu o wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.;
3. art. 129 § 2 w zw. z. art. 134 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że pisma skarżących zatytułowane "odwołanie" z dnia 15 czerwca 2022 r. i "uzasadnienie odwołania" z dnia 5 lipca 2022 r. stanowiły odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora, a nie podanie o wznowienie postępowania oraz, że dla skarżących rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 15 lutego 2022 r. nie została skarżącym doręczona, a ich żądanie – we wskazanym piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. – zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Organ odwoławczy uzyskał od skarżących wystarczające dookreślenie ich pisma jako podania o wznowienie postępowania, w myśl obowiązującej zasady prymatu treści pisma, bowiem to z niej wynikała intencja skarżących.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a jedynie w niewielkiej części uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (jako nieprawidłowe) wymaga uzupełnienia o pewne zastrzeżenia dotyczące treści zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej.
Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej skarżący koncentrują na kwestii uniemożliwienia skorzystania z procedury odwoławczej w postępowaniu administracyjnym, a w rezultacie – z prawa do sądu (zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zarzucają oni organowi niewłaściwe podejście do sprawy, gdyż ten – w ich ocenie – błędnie zastosował art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 149 § 1 K.p.a., traktując wniesione pismo z dnia 15 czerwca 2022 r. jako odwołanie obarczone brakami formalnymi. Tymczasem o kwalifikacji tego pisma powinna decydować jego treść oraz rzeczywista intencja, wyrażona w kolejnym piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. Skarżący podnoszą, że Inspektor Wojewódzki powinien był przeprowadzić analizę żądania zawartego w tym piśmie i – nie podejmując działań na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a. – samodzielnie ocenić charakter dokonanych przez nich czynności. W rezultacie organ miał obowiązek uznać, że zmierzają one do uzyskania postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości argumentację skarżących, jednak jej nie podziela w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej intencja skarżących złożenia wniosku o wznowienie postępowania wcale nie jest oczywista. Wręcz przeciwnie, treść pism skarżących w sposób jednoznaczny wskazuje, że zamierzali oni skorzystać z prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Po pierwsze, pismo z 15 czerwca 2022 r. zostało zatytułowane "Odwołanie", a w jego podstawie przywołano art. 127 § 1 i 2 K.p.a. Już w pierwszym zdaniu wskazano wprost: "Wnosimy odwołanie". Dalej doprecyzowano, że "uzasadnienie odwołania zostanie dosłane w terminie zgodnym z art. 128 i 129 K.p.a.". Również pismo z dnia 5 lipca 2022 r., tak mocno eksponowane w skardze kasacyjnej, zostało zatytułowane uzupełnieniem "odwołania". Wprawdzie zawarto w nim wzmiankę "rozstrzygnięcie sprawy przez Organ Wojewódzki lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu, niezaangażowanemu osobiście w sprawę organowi nadzoru budowlanego", jednakże z tego stwierdzenia wynika raczej wola podważenia bezstronności organu i zasygnalizowanie ewentualnej potrzeby jego wyłączenia, niż wola złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W aktach sprawy znajduje się także kolejne pismo datowane na 22 lipca 2022 r., w którym skarżący po raz kolejny nazywają swój dokument "aneksem do uzasadnienia odwołania".
Ostatecznie, po nieodebraniu w pierwszym terminie korespondencji Inspektora Wojewódzkiego, skarżący – drogą wiadomości e-mail – zapoznali się z wezwaniem tego organu, w którym wyjaśniono, iż organ prosi o jednoznaczne, pisemne wskazanie, czy ich pismo należy traktować jako odwołanie czy jako wniosek o wznowienie postępowania. W treści wiadomości e-mail z 24 października 2022 r. skarżący "zwrócili się z prośbą o podjęcie dalszych działań w przedmiotowej sprawie zgodnie z naszym odwołaniem z dnia 15 czerwca i pisemnym jego uzasadnieniem z dnia 5 lipca 2022 r.". W takich okolicznościach Inspektor Wojewódzki miał pełne podstawy do uznania pism skarżących za odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora i – stosownie do tego – mógł zastosować art. 134 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są więc nieusprawiedliwione.
Nieco inaczej należy ocenić zarzut naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. W pewnym zakresie jest on oparty na tej samej tezie wyjściowej co pierwsze dwa zarzuty, to jest, że pisma skarżących powinny być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. W takim ujęciu zarzut pozostaje niezasadny.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej wywołuje jednak potrzebę odniesienia się do sposobu sformułowania przez organ zaskarżonego postanowienia. Jak trafnie podnoszą skarżący, działanie organu nie powinno sprowadzać się do stwierdzenia uchybienia terminowi wniesienia odwołania, skoro formalnie termin ten wobec skarżących nie biegł, gdyż nie doręczono im decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 15 lutego 2022 r. Niemniej nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący złożyli odwołanie w okolicznościach, w których nie mogło ono odnieść skutku prawnego. W realiach niniejszej sprawy, jako podmioty, którym nie doręczono decyzji Powiatowego Inspektora, skarżący mogli – stosownie do utrwalonego orzecznictwa – co najwyżej wnieść odwołanie w terminie otwartym dla pozostałych stron. Złożyli je jednak znacznie później, gdy kwestionowana przez nich decyzja była już formalnie ostateczna (wywód na ten temat znajdujemy na stronie 2 zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora). W takiej sytuacji organ powinien był orzec o niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor nieprawidłowo sformułował więc postanowienie stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienia to nie miało jednak istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Zarówno postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, jak i postanowienie o niedopuszczalności odwołania zapada na podstawie art. 134 K.p.a., a jego skutkiem jest uznanie bezskuteczności wniesionego środka zaskarżenia.
W skardze kasacyjnej nie wniesiono o zastąpienie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania postanowieniem o niedopuszczalności odwołania. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej – oparte głównie na twierdzeniu, iż pisma skarżących powinny zostać uznane za wniosek o wznowienie postępowania – nie są usprawiedliwione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.