II OSK 2933/24

II OSK 2933/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 214/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-08-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 64 §  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. A. i Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 214/24 w sprawie ze skargi I. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 214/24, w wyniku rozpoznania skargi I. A. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec - obywatel Gruzji, wnioskiem z 27 lipca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 18 stycznia 2024 r., a następnie wniosła skargę z 4 lutego 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 sierpnia 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. W ocenie sądu wojewódzkiego ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.) nie znajduje zastosowania w sprawie. Zdaniem sądu pierwszej instancji za sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE), należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie sądu pierwszej instancji rozwiązania te nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Wyjaśniono, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Gliwicach uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. WSA w Gliwicach wyjaśniając przedmiot regulacji u.o.p. wziął pod uwagę, że ustawa ta określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1). Zatem, warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącego, który jest obywatelem Gruzji. Zdaniem WSA w Gliwicach z akt sprawy wynika, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując obowiązku poinformowania strony dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że wniosek strony 6 marca 2024 r. pozostawiono bez rozpoznania, sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe w zakresie załatwienia wniosku. Na zakończenie WSA w Gliwicach oddalił skargę w zakresie przyznanie stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu 2. zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, iż organ administracji w niniejszej sprawie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania;
- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.:
a) art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 64 k.p.a. tj. nie wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku;
b) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnienia wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania, iż Wojewoda nie pozostaje w bezczynności w związku z pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku części tj. punktu 2. i zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem wojewódzkim oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak również poniesionych opłat sądowych - 100 zł skarga do sądu pierwszej instancji, 100 zł - opłata za uzasadnienie wyroku, 100 zł wpis za skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Skargę kasacyjną od wyroku z 7 sierpnia 2024 r. złożył również Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając:
I. w pierwszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach oraz odrzucenie skargi;
II. na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu i wniosku podniesiono dalsze zarzuty mające skutkować oddaleniem skargi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 100d ust. 1 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 u.o.p.) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów u.o.p., skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy;
2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d u.o.p. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE;
3) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.o.c.;
4) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., wobec czego sąd uznał, że przepis art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania;
5) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;
III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
2) art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1. i 4. oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1. i 4. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, ze zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie nadmienić trzeba, że zaskarżając wyrok w całości Wojewoda zawnioskował o uchylenie jedynie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (pkt 4) i taki zakres rozpoznania skargi kasacyjnej został uwzględniony.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność organu. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Termin ten bowiem nie upłynął jeszcze z racji działania normy art. 100d u.o.p. wstrzymującej bieg terminu załatwienia sprawy.
Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a. jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Bezspornie ponaglenie zostało wniesione 19 stycznia 2024 r., natomiast wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy - w dniu 27 lipca 2023 r. i prawdą jest, że obowiązywał w tym przedziale czasowym art. 100d u.o.p. Niemniej nałożony na stronę art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24).
Stawiane przez Wojewodę powiązanie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. z art. 100d u.o.p. również nie skutkuje zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis art. 100d u.o.p. wpływa jedynie na ocenę merytoryczną skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określa warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Takie ponaglenie zostało złożone i ono wyczerpuje przewidziane przez ustawę środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24).
Sąd wojewódzki postawił tezę, że u.o.p. nie znajduje zastosowania w tej sprawie, w tym kluczowy art. 100d. Stanowisko to należy ocenić jako błędne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Gruzji.
Zasadne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody kwestionujące art. 100d u.o.p. z racji tego, że wedle WSA w Gliwicach naruszać miałby on art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE.
NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24, II OSK 1419/24, II OSK 3112/24, II OSK 1303/24, II OSK 1123/24), że brak podstaw, aby pomijać przy ocenie bezczynności i przewlekłości Wojewody art. 100d u.o.p. z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w u.o.p. szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców.
W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego (nie tylko w/w dyrektywy 2011/98/UE), w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.
NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP.
W związku z tym, w ocenie NSA, stan prawny ukształtowany ustawą z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany przepis Konstytucji RP zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą RP (art. 37 Konstytucji RP), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).
Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny stanu bezczynności przez WSA w Gliwicach po tej dacie, tj. 7 sierpnia 2024 r. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 27 lipca 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. termin na wydanie decyzji wynosi 60 dni. Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Skoro termin na wydanie decyzji najwcześniej mógł rozpocząć bieg od 1 lipca 2024 r. (pod warunkiem, że zostałyby spełnione wszystkie wymogi określone w art. 112a ust. 2 u.o.c.), to podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ustalenia w jakiej dacie zostały usunięte braki tego wniosku (w tym osobiste stawiennictwo cudzoziemca) nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Niezależnie bowiem od jakiej daty rozpocząłby bieg terminu na wydanie decyzji, w dniu 7 sierpnia 2024 r. termin 60 dni nie upłynął jeszcze. Termin ten bowiem najwcześniej mógłby upłynąć 29 sierpnia 2024 r. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego wyroku nie zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność było zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu.
Jako natomiast kluczową w tej sprawie należało uznać skargę kasacyjną wniesioną przez cudzoziemca (zaskarżony pkt 2. wyroku sądu wojewódzkiego). WSA w Gliwicach umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2. sentencji) umotywował faktem, jakim było pozostawienie przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (w dniu 6 marca 2024 r.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei sąd pominął kluczowy w sprawie bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i liczenia biegu terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - przepis art. 112a ust. 2 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem termin na wydanie decyzji biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Oznacza to, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku skutkuje tym, że termin na wydanie decyzji nie rozpoczyna biegu. Taki stan wyklucza zatem stwierdzenie bezczynności organu (niezależnie od argumentacji prawnej omówionej przy skardze kasacyjnej Wojewody), natomiast mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia przewlekłości. Przypomnieć wszak trzeba, że bezczynność to stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (tutaj art. 112a ust. 1 u.o.c.). W niniejszym przypadku termin 60 dni nie rozpoczął swego biegu z powodu pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale nie można wykluczyć, ze kontrola sądowa tego pozostawienia doprowadziłaby do odmiennego wniosku – braki zostały w terminie uzupełnione i rozpoczął bieg terminu 60 dni na załatwienie sprawy.
Umorzenie postępowania sądowego z lakonicznym uzasadnieniem, bez przeprowadzenia kontroli sądowej prawidłowości pozostawienia podania bez rozpoznania, należy ocenić jako nieprawidłowe i zapadłe z naruszeniem art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 i 2 k.p.a.. Pozostawienie bowiem podania bez rozpoznania nie wyklucza zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a już niewątpliwie nie mogło skutkować jego umorzeniem bez uprzedniej kontroli jego zasadności. W tym miejscu należy przytoczyć uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Orzeczenie sądowe natomiast w takiej sprawie administracyjnej złożone jest z kilku elementów (art. 149 § 1, § 1a, ewentualnie § 1b i 2 p.p.s.a.). W dacie orzekania przez WSA w Gliwicach błędnie przyjęto, że wniosek został rozpatrzony owym pozostawieniem bez rozpatrzenia, i przedwcześnie umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu, bez zbadania prawidłowości tej czynności. Sąd bowiem uprawniony byłby do umorzenia postępowania, jeśli po wniesieniu skargi do sądu organ wydałby decyzję administracyjną, której prawidłowość podlega odrębnemu zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast prawidłowość pozostawienia podania bez rozpatrzenia może podlegać ocenie sądowej właśnie w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, nawet jeśli to pozostawienie ma miejsce po wniesieniu skargi do sądu.
Co prawda, jak wyżej wywiedziono w dniu 7 sierpnia 2024 r. Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, zatem skarga na bezczynność powinna zostać oddalona w całości z tego tylko powodu, że termin 60 dni nie mógł upłynąć jeszcze. Tym samym generalnie w tej sytuacji sąd wojewódzki nie byłby uprawniony do umorzenia postępowania, lecz do oddalenia skargi w całości.
Z tych powodów zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 podlegał uchyleniu, a sprawa w tym zakresie przekazana do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wojewódzki będzie orzekał z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21).
Tym samym sąd ten będzie miał obowiązek w pierwszej kolejności ocenić, czy pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było uzasadnione.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego i przedmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.