Pełny tekst orzeczenia II OSK 2881/20

II OSK 2881/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 709/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 63
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 709/20 w sprawie ze skargi A. Z. i E. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 709/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę A. Z. i E. Z. (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 7 lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 20 grudnia 2019 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania, na podstawie art. 152 k.p.a., wykonania decyzji tego organu z 20 lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 1 kwietnia 2016 r., nr [...] nakazującą skarżącym doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Z. i E. Z., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 § 1 k.c. w świetle wyroku NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2508/12, który to wyrok dopuszcza stosowanie przepisów k.c. dot. oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym – przez uznanie, że e-mail skarżących, zawierający zażalenie, dotarł do organu administracji dopiero 2 stycznia 2020 r., a nie 31 grudnia 2019 r.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, a to:
a) art. 58-59 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że organ administracji, uznając, że skarżący uchybili terminowi, nie przywrócił skarżącym terminu do złożenia zażalenia i nie pouczył ich o takiej możliwości (działali bez profesjonalnego pełnomocnika),
b) art. 7, 7a § 1, 8 § 1 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, w jakich doszło do domniemanego opóźnienia w złożeniu zażalenia – doręczenie postanowienia "o odmowie wznowienia postępowania" w Wigilię 24 grudnia 2019 r., co praktycznie uniemożliwiło skarżącym skorzystanie z pomocy prawnej oraz wczesne zamknięcie urzędów pocztowych 31 grudnia 2019 r., wbrew zapowiedziom Poczty Polskiej na jej stronach internetowych,
c) art. 7 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 63 k.p.a. przez pominięcie faktu, że wysłanie zażalenia e-mailem przez skarżących, nieposiadających skrzynek ePUAP, nastąpiło tylko i wyłącznie dlatego, że publiczny operator pocztowy wprowadził społeczeństwo w błąd informacją internetową o godzinach otwarcia placówek 31 grudnia 2019 r.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz obciążenie tegoż organu kosztami procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami pełnomocnictwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w tym rozstrzygnięcia o kosztach procesu, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia oceny skutków prawnych wniesienia przez skarżących zażalenia w postaci plików w formacie jpg (obejmujących fotokopię podpisanego przez skarżących dokumentu w wersji papierowej), dołączonych do korespondencji e-mailowej wysłanej za pomocą aplikacji skrzynki pocztowej gmail.com na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej. Innymi słowy, chodzi o przypadek wysłania skanu zażalenia za pośrednictwem "zwykłego" e-maila, a nie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 57 z późn. zm.). Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że wspomniane zagadnienie dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu wysłania przez skarżących spornego e-maila, czyli 31 grudnia 2019 r., a także wydania przez GINB postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, czyli 7 lutego 2020 r., Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji), regułą jest ocena skutków zdarzeń prawnych według stanu prawnego obwiązującego w dniu, kiedy zdarzenia te wystąpiły (tempus regit actum). Podkreślenie tego aspektu intertemporalnego w realiach niniejszej sprawy jest istotne z tego powodu, że w stanie prawnym obowiązującym od 5 października 2021 r. nie budzi już wątpliwości, że podanie wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania, czyli bez ewentualnego wszczynania procedury uzupełnienia braków formalnych takiego podania, przede wszystkim dotyczących uzupełnienia podpisu strony (zob. art. 63 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 166 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 285).
3.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy po pierwsze wskazać, że powołany w skardze kasacyjnej art. 61 § 1 k.c. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, dotyczy on bowiem ustalenia momentu, w którym zostaje złożone oświadczenie woli innej osobie w prawie cywilnym. Tymczasem zażalenie od postanowienia organu administracji publicznej (art. 141 k.p.a.), nie stanowi oświadczenia woli składnego w ramach stosunków cywilnoprawnych (czyli oświadczenia zmierzającego do wywołania skutków w sferze prawa cywilnego), ale czynność procesową strony postępowania administracyjnego, co do której wymagania formalne określają nie przepisy prawa cywilnego, ale przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nietrafne jest przy tym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do wyroku NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2508/12, który to wyrok dotyczył zupełnie innego zagadnienia prawnego. Należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wyczerpującej regulacji dotyczącej oświadczeń procesowych stron. Stąd też, na zasadzie ostrożnej analogii, w orzecznictwie dopuszcza się, w kwestiach nieuregulowanych w k.p.a., stosowanie regulacji prawnych oraz dorobku orzecznictwa dotyczących prawa cywilnego. Odnosi się to w szczególności do takich kwestii jak wykładnia oświadczeń procesowych stron (zob. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1667/21, CBOSA) oraz wad oświadczeń woli składanych przez strony postępowania (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2400/22, CBOSA). W kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano zarówno kwestię dopuszczalnej formy, w jakiej mogą być dokonywane czynności procesowe przez strony (art. 63 k.p.a.), jak również zagadnienie dochowania terminu w przypadku złożenia podania w inny sposób niż bezpośrednio na biurze podawczym w siedzibie organu (art. 57 § 5 k.p.a.). Regulacje te mają charakter kompleksowy i wyczerpujący, a tym samym brak jest podstaw do sięgania, w odniesieniu do kwestii dopuszczalnej formy podania i zasady zachowania terminów przewidzianych do czynności procesowych stron, do przepisów prawa cywilnego.
3.6. W świetle art. 63 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 5 października 2021 r.), podanie, w tym zażalenie, mogło być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przepisie tym nie przewidziano możliwości składania podań w formie korespondencji mailowej wysłanej za pomocą ogólnie dostępnych aplikacji skrzynki pocztowej, w tym takich jak gmail.com, kierowanej na ogólny adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej, a nie wspominaną wyżej elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. W zaskarżonym wyroku przyjęto pogląd o bezwzględnej bezskuteczności takiej czynności z uwagi na niezachowanie wymaganej przez art. 63 § 1 k.p.a. formy podania. Zbliżony pogląd NSA wyraził m. in. w postanowieniu z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1502/19 (CBOSA). Równocześnie jednak skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że w orzecznictwie prezentowane były również odmienne poglądy, dopuszczające złożenie podania w formie "zwykłego" e-maila, co do którego powinna być wdrożona procedura usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.), dotycząca braku własnoręcznego podpisu strony. Przykładowo można tu wskazać na wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, CBOSA. W przypadku przyjęcia poglądu o dopuszczalności złożenia podania w drodze "zwykłego" e-maila pojawia się kolejna wątpliwość, tym razem dotycząca tego, jaki moment należy uznać za miarodajny do oceny zachowania terminu przez stronę. W szczególności, czy jest nią: (i) dzień wysłania maila; (ii) data dotarcia korespondencji mailowej na skrzynkę poczty elektronicznej organu administracji publicznej; (iii) dzień, w którym pracownik organu administracji publicznej miał możliwość otwarcia i wydrukowania korespondencji mailowej; (iv) dzień, w którym pracownik organu wydrukował korespondencję mailową wraz z załącznikami. Brak uregulowania tej materii w k.p.a. był źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m. in. W. Szafrańska, O wnoszeniu podań na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (o problemie "zwykłego" e-maila), "Studia Prawnoustrojowe" 2022, nr 57, s. 479). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia prawnego wymaga wyważenia takich wartości jak, z jednej strony, zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP), której elementem jest zasada formalizmu czynności procesowych, oraz, z drugiej strony, zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP). W świetle występujących w orzecznictwie wątpliwości interpretacyjnych należy uznać, że w stanie prawnym obowiązującym przed 5 października 2021 r., podanie, w tym zażalenie, wniesione w formie "zwykłego" e-maila na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej nie było bezwzględnie bezskuteczne, ale winno być potraktowane jako podanie obarczone brakiem formalnym dotyczącym wymogu złożenia podpisu (art. 63 § 3 i 3a k.p.a.). Jeżeli natomiast chodzi o kwestię zachowania terminu do dokonania określonej czynności procesowej w razie skorzystania z tej formy komunikowania się przez stronę, to należy uznać za miarodajny dzień, w którym pracownik organu, w godzinach urzędowania, mógł odczytać i wydrukować korespondencję e-mailową pochodzącą od strony. Stanowisko to z jednej strony nie prowadzi do zrównania zwykłego e-maila z przewidzianym w art. 63 § 1 k.p.a. wniesieniem podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r., a nadto nie skutkuje dokonaniem rozszerzającej wykładni art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. Z drugiej strony, stanowisko to nie uzależnia kwestii ustalenia daty wniesienia podania od dowolnej decyzji pracownika organu administracji publicznej co do wydrukowania korespondencji mailowej pochodzącej od strony. Tego rodzaju dowolność byłaby bowiem nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
3.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że skarżący wysłali e-maila obejmującego zażalenie na postanowienie WINB z 20 grudnia 2019 r. w dniu 31 grudnia 2019 r. o godzinie 20.59 (k. 2 akt organu II instancji). Podanie to wpłynęło do organu poza godzinami jego urzędowania. Pierwszym dniem, w którym pracownik organu mógł odczytać i wydrukować wspominaną korespondencję e-mailową, był 2 stycznia 2020 r. W sprawie było bezsporne, że ostaniem dniem na złożenie przez skarżących przedmiotowego zażalenia był 31 grudnia 2019 r. Zasadnie zatem GINB uznał, że zażalenie to zostało wniesione przez skarżących z uchybieniem terminu, co z kolei obligowało ten organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.).
3.8. Zarzuty z punktu 2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej (art. 58-59 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a.; art. 7 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 63 k.p.a.) nie dotyczą zagadnienia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.), ale kwestii ewentualnego braku winy w uchybieniu terminu. Zarzuty te wykraczają zatem poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a.) i już z tego powodu musiały być ocenione jako bezzasadne (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 106/22 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2690/22 – CBOSA). W tym kontekście należy tylko uzupełniająco zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono w ogóle naruszenia art. 134 k.p.a.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.