II OSK 2863/24

II OSK 2863/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Gd 157/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2024-08-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1-6, art. 1 ust. 2, art. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 157/24 odrzucającego skargę A. L. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach z dnia 26 października 2021 r. nr XXXVI/293/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 157/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę A. L. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że skarżąca, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej: "u.s.g."), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego nad jeziorem G., obręb D., gmina S. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. [...]), zarzucając jej naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), przez określenie przeznaczenia nieruchomości w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.;
2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie praw skarżącej, tj. znaczne zwiększenie zakresu koniecznych do znoszenia przez skarżącą immisji i uciążliwości wynikających z korzystania z działek sąsiednich, bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji;
3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuzasadnione uprzywilejowanie Gminy S. jako właściciela nieruchomości kosztem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącej;
4. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego i zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wyłącznie do realizacji własnych interesów majątkowych Gminy S. jako właściciela nieruchomości, bez uwzględnienia interesu publicznego oraz interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. z 4 grudnia 2023 r. na fakt, że Rada miała świadomość, iż Plan nie był zgodny ze Studium oraz że zmiana Studium w zakresie terenów objętych Planem miała na celu wyłącznie dostosowanie Studium do już obowiązującego Planu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką działki nr ... w obrębie ewidencyjnym ..., która bezpośrednio sąsiaduje z terenami objętymi Planem. Podniesiono, że interes prawny Skarżącej w zaskarżeniu Planu wynika z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Plan dopuszcza budowę na działce sąsiadującej z dwóch stron z nieruchomością skarżącej hotelu o wysokości do 15 m, a na pozostałych działkach zabudowę usługową oraz możliwość organizowania imprez masowych. Obecnie zarówno działka skarżącej, jak i nieruchomości sąsiednie przeznaczone są na cele rekreacyjne oraz letniskowe i takie właśnie przeznaczenie wyznacza od lat dopuszczalny zakres immisji, który musi znosić skarżąca.
Zdaniem strony skarżącej Plan istotnie zmienia zasady zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką skarżącej, a tym samym zakres immisji (przede wszystkim hałasu), które strona musi znosić. Za oczywiste uznano, że hotel i zabudowa usługowa generuje znacznie większy hałas niż indywidualna zabudowa letniskowo-rekreacyjna. Ponadto dopuszczenie zabudowy o wysokości do 15 m (czyli niemal dwa razy wyższej niż dopuszczalna na działkach sąsiednich) na działce graniczącej od południa z nieruchomością skarżącej spowoduje istotne zacienienie nieruchomości strony. Uchwała [...] narusza więc interes prawny skarżącej, ponieważ przewiduje możliwość budowy obiektów powodujących znaczne uciążliwości dla mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, a tym samym nakłada na nią konieczność znoszenia immisji na własnej nieruchomości, a więc ogranicza jej prawo własności.
W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że Plan jest sprzeczny ze Studium, albowiem w Studium dla terenów objętych następnie ustaleniami Planu przewidziano funkcję rekreacyjno-wypoczynkowe i obsługi turystyki, a jako funkcję uzupełniającą - funkcję usługową. Dla części terenu ustalono przeznaczenie rolne. Podkreślono, że w Studium przewidziano dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych jedynie zasady zagospodarowania terenu dla zabudowy letniskowej - budynków rekreacji indywidualnej. Wskazano, że "gabaryty i architektura nie może powodować dysharmonii otoczenia i zakłócać krajobrazu gminy", maksymalna wysokość budynków to 9 m, a powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 60% działki. Dla zabudowy usługowej natomiast minimalna powierzchnia biologicznie czynna to 30% działki. Tymczasem w Planie przewidziano dla terenu 001.U minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją 20%. Postanowienie to jest w oczywisty sposób sprzeczne ze Studium. Wskazano również, że w przypadku zabudowy letniskowej na tym terenie Studium przewiduje daleko idące ograniczenia zabudowy, które jednoznacznie wskazują, że przewidziany dla tych terenów kierunek zagospodarowania to zachowanie naturalnego charakteru tych terenów i ochrona ich walorów przyrodniczych, nie zaś przekształcenie ich w "uporządkowany krajobraz zurbanizowany", jak określono to w prognozie oddziaływania na środowisko.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że uchwalając Plan Rada miała pełną świadomość jego sprzeczności ze Studium. Na problem ten wskazywała już Powiatowa Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, jednak jej opinia została odrzucona. Wskazano, że w piśmie z 4 grudnia 2023 r. Przewodniczący Rady wprost przyznał, że celem zmiany Studium w 2022 r. było jego dostosowanie do obowiązującego już Planu. O działaniu takim świadczy również fakt, że obszar objęty zmianą Studium to dokładnie obszar Planu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Tymczasem w niniejszej sprawie kolejność działań została odwrócona, co oznacza, że Plan został uchwalony niezgodnie z prawem, a przez to dotknięty jest nieważnością.
W ocenie strony skarżącej Gmina nadużyła władztwa planistycznego, Plan został uchwalony wyłącznie w celu realizacji jej interesu, z całkowitym pominięciem interesu mieszkańców D.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały [...], zaś twierdzenia dotyczące natężenia i skutków immisji z terenu objętego Planem na nieruchomość skarżącej są przedwczesne i pozbawione realnych podstaw. Brak interesu prawnego po stronie Skarżącej skutkuje brakiem możliwości powołania się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i zaskarżenia uchwały w tym trybie przed sądem administracyjnym, co powinno skutkować odrzuceniem skargi.
Za niezasadny Rada uznała zarzut niezgodności Planu ze Studium. W tym zakresie wskazano, że w załączniku graficznym do Studium tereny objęte Planem są oznaczone jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i obsługi turystyki (funkcja podstawowa) oraz tereny zabudowy usługowej (funkcja towarzysząca lub uzupełniająca). Natomiast w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu objętego Planem oznaczono jako teren usług gastronomii, handlu, usług turystycznych (np. hotel) zabudowy letniskowej. W ocenie Organu warunki Planu, za wyjątkiem powierzchni biologicznie czynnej (30% Studium, 20% Plan) są w całości zgodne z ustaleniami Studium. Pozostałe tereny objęte Planem są także w całości zgodne z uchwałą w sprawie Studium. Odwołując się do judykatury Rada podniosła, że drobne uchybienie dotyczące jedynie części planu nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ planistyczny ma bowiem pewną swobodę w tworzeniu m.p.z.p.; ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p.
Zdaniem Organu skarżąca nie wskazała, na czym polegała "świadomość Rady o niezgodności Planu ze Studium", ani nie wskazała tej niezgodności w oparciu o porównanie tych aktów planistycznych. Twierdzenia o "odwróceniu kolejności działań" uznano tym samym za nieprawdziwe i niepoparte dowodami, tak jak twierdzenia o niezgodności Planu ze Studium z 2019 r.
W ocenie Rady stwierdzenie nieważności Uchwały [...] leży w interesie właścicieli domków letniskowych nad jeziorem G., dla których tereny stanowiące własność Gminy stanowią miejsce niezakłócanej niczym rekreacji i korzystania z ciągów pieszych, pomostu, placu zabaw wybudowanych przez Gminę i na jej koszt utrzymywanych. Nic więc dziwnego, że właściciele sąsiadujących działek walczą w interesie prywatnym o utrzymanie wygodnego dla nich status quo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) wskazując, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd zaznaczył, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23).
Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej niezgodność z przepisami art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś interes prawny do jej zaskarżenia wywiedziono z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką działki nr ... położonej w D., która bezpośrednio graniczy z terenem 001-U, dla którego w Planie ustalono przeznaczenie: "teren usług gastronomii, handlu, usług turystycznych (np. hotel), zabudowy letniskowej". Maksymalną wysokość zabudowy na tym terenie (w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) ustalono na 15 m.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że niektóre rodzaje zagospodarowania działek sąsiednich będą mogły oddziaływać na działkę skarżącej, to jednak jest to sytuacja potencjalna, a nie wynikająca z uchwalenia Planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. A zatem, kwestie dotyczącego ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą na działkach sąsiednich może powstać obiekt hotelu o wysokości dwa razy większej niż dotychczasowa zabudowa rekreacyjna i letniskowa nie może prowadzić do wniosku o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego do skutecznego kwestionowania zapisów Uchwały. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego nie mogą mieć także znaczenia motywacje, jakimi Skarżąca kierowała się przy zakupie swojej działki. Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 975/15).
Zdaniem Sądu wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącej uprawnień, nie nakładają również na nią żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na niej. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia Planu, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania działek sąsiednich nie dotyczą interesu prawnego Skarżącej. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Podnoszone zaś przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.
A. L. J. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:
a) dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym zabudowy o parametrach przekraczających istniejące na sąsiednim terenie, odmiennej funkcji zabudowy, w tym usługowej i hotelowej oraz dopuszczenie organizacji imprez masowych, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej będącej właścicielką nieruchomości sąsiedniej, przeznaczonej i wykorzystywanej jako zabudowa letniskowa rekreacji indywidualnej;
b) zaskarżony plan miejscowy wywołuje jedynie potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości nie zaś realne i aktualne naruszenie tego interesu prawnego.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż interes prawny Skarżącej nie został naruszony, co było podstawą do odrzucenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stwierdził brak legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonego przepisu wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.
Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).
Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2018 r. II OSK 944/18).
W niniejszej sprawie skarżąca uzasadniając swoją legitymację procesową wskazała, że jest właścicielem nieruchomości graniczącej z terenem objętym planem o przeznaczeniu dopuszczającym m.in. budowę hotelu, zabudowę usługową oraz możliwość organizowania imprez masowych, podczas gdy działka skarżącej i nieruchomości sąsiednie przeznaczone są na cele rekreacyjne i letniskowe.
W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem lub sąsiadującej z terenami leżącymi w granicach planu.
Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17).
Sąd Wojewódzki, kierując się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 21 lipca 2020 r. II OSK 832/20, 17 listopada 2016 r. II OSK 333/15, 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10) przyjął prawidłowo, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. co do zasady nie jest wykluczona legitymacja skargowa właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan. Końcowo wywiódł jednak nietrafnie, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej, bowiem brak jest związku między zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną. W szczególności błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, że przy badaniu legitymacji osoby skarżącej plan miejscowy konieczne jest wykazanie występujących aktualnie ograniczeń wynikających z treści zaskarżonego planu, a nie jest wystarczające przedstawienie potencjalnych zagrożeń związanych z przyszłym zagospodarowaniem terenu.
Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wadliwie stwierdził, że chociaż niektóre rodzaje zagospodarowania działek sąsiednich będą mogły oddziaływać na działkę skarżącej, to jednak jest to sytuacja potencjalna, a nie wynikająca z uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego.
Przytoczona konstatacja Sądu nie uwzględnia w sposób właściwy istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.
Przyjęta zaś koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem.
Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, przyczyną stwierdzenia braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie mogła być okoliczność, że kwestie dotyczące ewentualnego przekroczenia norm hałasu czy innych immisji, mogą być podnoszone na etapie odrębnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji lokalizacji danych obiektów na podstawie planu miejscowego, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będą mogły podważać konkretnych ustaleń planu przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 1-6 u.p.z.p. (np. co do przeznaczenia terenu, funkcji obiektu budowlanego, zasad kształtowania zabudowy czy wskaźników zagospodarowania terenu), a więc ustaleń, które w zasadniczy sposób determinują przyszłą zabudowę oznaczonych terenów.
Z uwagi na zarzuty przedmiotowej skargi, należało uznać, że skarżąca miała prawo oczekiwać merytorycznego jej rozpoznania i sprawdzenia czy w zaskarżonym planie są zawarte rozwiązania gwarantujące właściwą ochronę jej interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, który został przeznaczony pod zabudowę w zakresie usług turystycznych (np. hotel), usług gastronomii i handlu.
Niesłusznie Sąd Wojewódzki odmówił jej prawa do zaskarżenia planu miejscowego w sytuacji, gdy w skardze powołano okoliczności świadczące o takim oddziaływaniu potencjalnej zabudowy na sąsiednim terenie (m.in. hotel o wysokości 15 m), które może doprowadzić do zacienienia jej nieruchomości oraz ograniczeń w zakresie korzystania w następstwie uciążliwych immisji (hałas). Uwzględnienia wymagała argumentacja skarżącej odnosząca się do wpływu potencjalnych "inwestycji komercyjnych" na sposób korzystania z jej nieruchomości położonej w kompleksie działek rekreacyjnych.
Zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego byłoby równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości zaskarżenia do sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej strony skarżącej jest nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu. W sytuacji gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Z podanych wyżej względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a tym samym zaskarżone postanowienie, jako podjęte z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., podlegało uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.
-----------------------
12