II OSK 2825/20

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 402/20 w sprawie ze skargi K. R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. R. B. kwotę 1.287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/20, oddalił skargę K. R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W postępowaniu administracyjnym przyjęto, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) obowiązujące przed 12 lutego 2018 r. Przyjęto też, że w chwili złożenia wniosku skarżący spełniał warunek udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postaci posiadania przez 3 lata pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Uznano jednakże, że skarżący warunek w postaci posiadania stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu powinien spełniać także w chwili wydania decyzji. W związku z tym organ odwoławczy wezwał skarżącego do przedstawienia aktualnej umowy o pracę oraz dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli nie jest ubezpieczony w ZUS oraz zaświadczenia z ZUS stwierdzającego uiszczenie składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne ze wskazaniem podstawy miesięcznej składki oraz płatnika tych składek. Następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie wykazał, aby obecnie posiadał źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu oraz aby obecnie posiadał ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym uznał, że skarżący nie udokumentował, aby spełniał przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE określoną w art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

W skardze skarżący kwestionował przede wszystkim stanowisko organu odwoławczego, według którego konieczne było wykazanie posiadania przez skarżącego źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w chwili wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach polega na przyjęciu, że wymagane było posiadanie takiego źródła dochodu przez 3 lata pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jako jeden z argumentów mających przemawiać za taką wykładnią skarżący wskazał zmianę art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującą od 12 lutego 2018 r., dokonaną ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107), polegającą na takim sformułowaniu powołanego przepisu, że wynika z niego, iż warunek uzyskania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE dotyczący posiadania odpowiedniego źródła dochodu powinien być spełniony także w chwili wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji w zakresie wykładni art. 211 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, przy czym przyjął, że zmiana art. 211 ust. 2 powołanej ustawy wskazana przez skarżącego w skardze "miała (...) na celu doprecyzowanie przepisu, nie wprowadziła jednak zmiany jakościowej, a więc w rzeczywistości nie zaostrzyła dotychczasowych wymagań ustawowych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji potwierdzeniem takiego stanowiska jest uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

- art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanką udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE jest posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w chwili wydania decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 i art. 8 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że doszło do naruszenia powołanych przepisów przez to, że wezwanie skarżącego do przedłożenia wymaganych dowodów zawarto w zawiadomieniu o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach dokonana ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Przed tą zmianą powołany przepis, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, stanowił, że "(c)udzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli wymogi, o których mowa w art. 114 ust. 2, spełniał: (...) w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku (...)". Po zmianie stanowi on, że "(c)udzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli spełnia wymogi, o których mowa w art. 114 ust. 2, i spełniał je: (...) w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku (...)". Literalne brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedni dochód (taki, o którym mowa w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) cudzoziemiec powinien posiadać w określonym czasie przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z kolei literalne brzmienie powołanego przepisu po nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedni dochód cudzoziemiec powinien posiadać w chwili wydania decyzji oraz w określonym czasie przed złożeniem wniosku (verba legis: "spełnia wymogi <....> i spełniał [wymogi]). Prima facie fakt, że dwa przepisy różnią się w swoim brzmieniu powinien prowadzić do wniosku, że różnią się one także w zakresie treści. Jednakże w przypadku, gdy różnica w brzmieniu przepisów wynika – tak jak ma to miejsce w odniesieniu do art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach – z nowelizacji przepisu należy ocenić, czy zmiana przepisu miała charakter prawotwórczy (normatywny), czy redakcyjny (porządkujący, doprecyzowujący). W doktrynie prawa przyjmuje się, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. (Tomasz Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (Agnieszka Bielska-Brodziak, Zygmunt Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.).

W związku z tym wskazać należy, że w art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach oraz przepis art. 88j ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z przepisu tego wynika, że jedynie w dwóch przypadkach zastosowano zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej, przy czym żaden z tych przepisów nie dotyczy art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa może wskazywać na nienormatywny charakter nowelizacji (tak w uzasadnieniu uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13). Zatem, niezastosowanie tej zasady w przypadku zmiany art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach może wskazywać na jej normatywny charakter.

Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji, z której wynika zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, mówi się o doprecyzowaniu powołanego przepisu oraz że dotychczasowe jego brzmienie może prowadzić do mylnego wniosku, że relewantny charakter ma wyłącznie jeden z okresów poprzedzających datę złożenia wniosku, nie ma zaś takiego znaczenia to, czy cudzoziemiec w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Nie powołano się jednak na istniejące rozbieżności w orzecznictwie w zakresie wykładni powołanego przepisu. Może to świadczyć o tym, że dotychczasowe brzmienie przepisu było jasne i stanowiło podstawę jednoznacznej wykładni, zaś ustawodawca zorientował się, że ta wykładnia nie jest zgodna z zamierzonym przez ustawodawcę celem, w związku z czym postanowił zmienić treść przepisu.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że dotychczasowe brzmienie art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie prowadziło do negatywnych skutków w przypadku, gdy sprawa dotycząca zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE była załatwiana w ustawowych terminach. Wówczas bowiem czas pomiędzy złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji nie był na tyle długi, aby sytuacja cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu uległa trwałej i istotnej zmianie. Jednakże w przypadku, gdy sprawy tego rodzaju nie są załatwiane w ustawowym terminie, w czasie od złożenia wniosku do wydania decyzji może dojść do trwałej i istotnej zmiany w sytuacji cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie trwało przeszło dwa lata, zaś Sądowi z urzędu wiadomo, że nie jest to przypadek odosobniony. Ta okoliczność ma w ocenie NSA znaczenie z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że może wskazywać, iż zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach miała także niewypowiedziany w uzasadnieniu projektu nowelizacji cel, mianowicie zmianę stanu prawnego po to, aby z uwagi na długi czas trwania postępowań uwzględnić aktualną sytuację cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu. Po drugie, w kontekście przewidywalności prawa. Cudzoziemcy składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE w poprzednim stanie prawnym, uwzględniając art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w wówczas obowiązującym brzmieniu, mogli nie przykładać istotnej wagi do takiego ukształtowania swojej sytuacji, aby posiadać odpowiedni do uzyskania zezwolenia dochód także w okresie po złożeniu wniosku.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynikająca z ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw miała charakter normatywny, co oznacza, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed 12 lutego 2018 r. należało wykładać w ten sposób, iż nie ma znaczenia, czy cudzoziemiec w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu.

Powyższe stwierdzenie uzasadnia przyjęcie, że zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

Niezasadna jest druga przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa. W ocenie NSA połączenie wezwania strony do przedłożenia określonych dokumentów z informacją, o której mowa w art. 36 k.p.a., nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Zasadność podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw w ocenie NSA uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy naruszył powołane przepisy, co było bezpośrednią przyczyną zaskarżonej decyzji. NSA zauważa jednakże, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zachodzi pewna niekonsekwencja, którą organ odwoławczy powinien wyjaśnić. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się, że powodem odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE było ustalenie, że skarżący "nie wykazał (...), że aktualnie posiada stabilne i regularne źródło dochodu oraz ubezpieczenie zdrowotne", jednakże jako podstawę decyzji powołuje się jedynie art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a nie także art. 211 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, dotyczący właśnie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

W związku z tym, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji NSA wskazuje, iż organ ten w dalszym postępowaniu powinien uwzględnić przyjętą przez NSA wykładnię art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz że wyjaśnienia wymaga spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania za obie instancje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 1,5 roku. Jednocześnie wciąż są utrzymywane ograniczenia związane z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.