II OSK 2819/25

II OSK 2819/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134, art. 129 § 2 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 769
art. 9
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1258/25 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr DL.WIIPO.4100.21272.2024/DMK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. D. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1258/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi K. D. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 4 kwietnia 2025 r., nr DL.WIIPO.4100.21272.2024/DMK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 19 lipca 2023 r. (wpływ do organu) skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku załączono pełnomocnictwa dla: T. C. (upoważniona do reprezentowania skarżącego we wszelkich postępowaniach administracyjnych w celu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, w tym składania dokumentów, nanoszenia stosownych poprawek, składania wyjaśnień, odbioru decyzji, odwołania od decyzji oraz innych czynności niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy) oraz O. O. (upoważniony do odbierania wezwań, kontaktu z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim, uzyskania wszelkich informacji oraz zapoznania się z aktami sprawy). Przy czym, skarżący zaznaczył, że osobą upoważnioną do doręczeń jest T. C. Pismem z 23 marca 2024 r. T. C. poinformowała, że wypowiada udzielone jej przez stronę pełnomocnictwo, jednocześnie wskazała O. O. jako pełnomocnika do kontaktu.
Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) decyzją z 19 lipca 2024 r. nr WSC-II-S.6151.75521.2023 odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym, że do akt sprawy nie złożono pełnomocnictwa upoważniającego O. O. do odbioru decyzji w imieniu strony, Wojewoda ww. decyzję doręczył skarżącemu na ostatni znany organowi adres, wskazany na oświadczeniu do umowy najmu z 15 kwietnia 2024 r., tj. adres ul. [...], [...] w [...]. Przesyłka zawierająca decyzję została prawidłowo podwójnie awizowana (8 i 19 sierpnia 2024 r.), nie została jednak odebrana przez cudzoziemca i 23 sierpnia 2024 r. została zwrócona organowi.
Skarżący pismem z 18 listopada 2024 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podniósł, że pełnomocnictwo dla O. O. pozostawało w mocy, co oznaczało, że organ pierwszej instancji miał obowiązek doręczać korespondencję na adres tego pełnomocnika.
Szef Urzędu, zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Szef Urzędu wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w trybie art. 44 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) 22 sierpnia 2024 r. Z uwagi na powyższe, termin do wniesienia odwołania upłynął 5 września 2024 r., a w konsekwencji odwołanie wniesione 18 listopada 2024 r. organ odwoławczy uznał za złożone z uchybieniem ustawowego terminu. W odniesieniu do treści art. 58 § 1 k.p.a. Szef Urzędu stwierdził, że strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony. Wyjaśniono, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku wniesienia odwołania w terminie można mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Zdaniem Szefa Urzędu okoliczności przedstawione przez stronę nie świadczą o zaistnieniu wyjątkowej, obiektywnej i niezawinionej przez stronę przyczyny, która uniemożliwiła złożenie odwołania w ustawowym terminie.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że skarga podlega oddaleniu.
W ocenie sądu wojewódzkiego, Szef Urzędu prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 § 1 k.p.a. w dniu 22 sierpnia 2024 r., co powodowało, że termin do wniesienia odwołania upłynął 5 września 2024 r. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.) w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie.
Podano, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jako osobę upoważnioną do odbioru decyzji (a także jako osobę za pośrednictwem której chciał by organ dokonywał mu doręczeń) wskazał T. C., i wniosek ten jest zasadny także w świetle treści pełnomocnictwa udzielonego O. O., które było pełnomocnictwem szczegółowym - i jako takie określone zostało w jego tytule. Dalej, że wypowiedzenie przez T. C. pełnomocnictwa udzielonego jej przez skarżącego nie dawało podstaw do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji O. O., skoro akta sprawy nie zawierają podpisanego przez skarżącego upoważnienia do dokonywania tego rodzaju czynności. W szczególności zaznaczono, że skutku takiego nie ma oświadczenie T. C.
W ocenie sądu wojewódzkiego w świetle powyższej kluczowej okoliczności wynikającej z akt sprawy, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji Wojewody skarżącemu na adres jego zamieszkania w trybie art. 44 § 4 k.p.a. wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, wniesienie odwołania po terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. skutkowało prawidłowym zastosowaniem przez Szefa Urzędu art. 134 k.p.a., co z kolei połączone było z prawidłowym rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy kwestii dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, prawidłowo rozstrzygniętej przez Szefa Urzędu w odniesieniu do treści art. 58 § 1 k.p.a.
Podsumowując stwierdzono, że nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek przepisu prawa, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów przywołanych przez stronę w skardze, a do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu doszło wyłącznie na skutek zaniedbań skarżącego, który w taki a nie inny sposób umocował do działania w swoim imieniu inne osoby, a ponadto zaniechał odebrania adresowanej do niego korespondencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 134 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie istotnego naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż termin nie rozpoczął biegu, decyzja Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie weszła do obrotu prawnego, gdyż została nieskutecznie doręczona. WSA w Warszawie, oddalając skargę na zaskarżone postanowienie, nieprawidłowo przyjął, że Szef Urzędu zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówił jego przywrócenia, pomijając fakt, że decyzja organu pierwszej instancji, została wysłana na adres, który nie był wskazanym przez stronę adresem do doręczeń. Tym samym doręczenie nie wywołało skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu, co wyklucza możliwość mówienia o jego uchybieniu;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie naruszenia przez organy art. 8 i art. 9 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niezebrania dowodów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
3) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie istotnego naruszenia przez organ administracji, polegającego na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieskuteczne doręczenie decyzji. Nieprawidłowe doręczenie decyzji skutkowało tym, że strona nie miała realnej możliwości zapoznania się z jej treścią ani podjęcia działań procesowych, w tym wniesienia odwołania w terminie. Zasada czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma charakter fundamentalny i jej naruszenie w sposób oczywisty wypacza wynik postępowania;
4) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie naruszenia zasady przekonywania przez organ administracji publicznej, który nie wyjaśnił stronie, jakie skutki prawne wiążą się z odebraniem lub nieodebraniem decyzji przesłanej na błędny adres. Brak rzetelnego pouczenia strony o przysługujących jej środkach prawnych i konsekwencjach proceduralnych świadczy o zaniechaniu realizacji ustawowego obowiązku organu do działania w sposób zrozumiały i uczciwy wobec obywatela. Sąd zignorował znaczenie tego naruszenia;
5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie naruszenia zasady praworządności i nieuzasadnione zaakceptowanie działań organu administracji publicznej sprzecznych z przepisami proceduralnymi, w szczególności w zakresie doręczania pism, co doprowadziło do naruszenia art. 39 k.p.a., doręczając decyzję niezgodnie z obowiązującymi przepisami, działając poza granicami prawa. Sąd, akceptując skutki tego działania, naruszył fundamentalne reguły rządzące postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody z 19 lipca 2024 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kwestionując wydane postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody oraz wyrok sądu wojewódzkiego, stoi konsekwentnie na stanowisku, że organ pierwszej instancji działał niezgodnie z prawem wysyłając mu wspomnianą decyzję na nieprawidłowy adres.
Dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania istotne znaczenie ma ustalenie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje związane z tą czynnością skutki prawne. Jeżeli więc nie doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie od niej odwołania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest zatem ustalenie, czy decyzja Wojewody z 19 lipca 2024 r. została doręczona stronie na zasadzie określonej w art. 9 u.o.c., z uwzględnieniem przepisów k.p.a.
Nie jest kwestionowane, że skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji był reprezentowany przez dwóch pełnomocników: T. C. i O. O. Pismem z 23 marca 2024 r. T. C. poinformowała o wypowiedzeniu przez stronę udzielonego jej pełnomocnictwa, jednocześnie informując, że do kontaktu pozostaje drugi pełnomocnik O. O.
Sposób sformułowania zakresu umocowania O. O., mając na uwadze różnice w treści ww. dokumentu pełnomocnictwa i odrębnego dokumentu stanowiącego pełnomocnictwo udzielone w tym samym dniu (13 lipca 2023 r.) przez skarżącego T. C., jednoznacznie wskazuje, że intencją cudzoziemca było nieprzyznanie O. O. upoważnienia do odbioru decyzji kończącej postępowanie, co nakazywało Wojewodzie – w sytuacji wypowiedzenia przez T. C. pełnomocnictwa pismem z 23 marca 2024 r. – doręczenie decyzji z 19 lipca 2024 r. bezpośrednio stronie na wskazany adres do doręczeń, stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem w sprawach uregulowanych w ustawie pisma doręcza się osobom fizycznym pod wskazanym przez nie adresem albo w każdym miejscu, w którym się adresata zastanie. Z akt jednoznacznie wynika, że adresem dla doręczeń skarżącego był adres podany w pełnomocnictwie szczegółowym udzielonym O. O. – [...], ul. [...]. Pismo zawierające oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa zostało skierowane do organu i zostało podpisane przez skarżącego. Jednocześnie pismo to zawiera informację o adresie dla doręczeń dla strony: "adres do doręczeń pozostaje niezmienny, zgodny z pełnomocnictwem głównym". Oznacza to, że po cofnięciu pełnomocnictwa przez T. C., strona nie miała pełnomocnika upoważnionego do odbioru decyzji, co skutkowało obowiązkiem doręczenia tej decyzji bezpośrednio stronie na adres przez nią podany. Tym adresem dla doręczeń w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.o.c. był adres: ul. [...], [...]. Jakkolwiek zgodnie z treścią pełnomocnictwa O. O. nie został upoważniony do odbioru decyzji, a jedynie do "odbierania wezwań, kontaktu z ww. urzędem, uzyskania wszelkich informacji oraz zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej w celu uzyskania pobytu czasowego," to nie zmienia to faktu, że adres do doręczeń dla skarżącego pozostał bez zmian. Wypowiedzenie pełnomocnictwa przez T. C. nie oznaczało zmiany adresu do doręczeń dla strony. Wszelka korespondencja, w tym decyzja, powinna była zostać wysłana na adres ul. [...], [...].
Natomiast organ zupełnie dowolnie wybrał adres do doręczeń skarżącemu. Doręczenie zatem decyzji z 19 lipca 2024 r. na adres wynikający z umowy najmu, przy pominięciu adresu podanego przez cudzoziemca, zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 1 u.o.c. i nie może być uznane za skuteczne. Nie wywołało ono skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania.
Tym samym w sytuacji, gdy nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji na wskazany przez skarżącego adres do doręczeń, nie można przyjąć, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dlatego konieczne jest, ponowienie doręczenia cudzoziemcowi decyzji Wojewody, czyniąc zadość wymaganiom określonym w k.p.a. i u.o.c. W świetle powyższego, niedoręczenie skarżącemu decyzji należy ocenić jako uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z oczywistym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.c. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., a także art. 58 § 1 i § 2 i art. 59 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.