II OSK 2804/24

II OSK 2804/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 119/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 63 § 2-3a, art. 64 § 2, art. 98 § 1, art. 101 § 1, art. 261
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 119/24 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy UD-III-WAB.6730.93.2023.IPI R0/16966/23 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 119/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 22 września 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy wpłynął wniosek W. z siedzibą w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, na dz. nr ew. [...] z obr. [...].
W dniu 3 października 2023 r. wnioskodawczyni doręczono wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących braków w złożonym wniosku:
1. dostarczenia oryginalnej mapy zasadniczej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, np. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ul. Sandomierska 12, w skali 1:500 lub 1:1000 bez naniesień projektowych, w postaci elektronicznej lub papierowej, obejmującą obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, umożliwiającej wykonanie analizy obszaru, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.;
2. określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawione w formie graficznej;
3. podania powierzchni terenu, w przypadku gdy inwestycja obejmuje część działki (pkt 7.2.1 wniosku);
4. wykazania dostępu do drogi publicznej w sposób graficzny i opisowy, ze wskazaniem obrębów i numerów działek, przez który planowana jest obsługa komunikacyjna;
5. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie graficznej i opisowej;
6. dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej;
7. dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej - jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.
Organ pouczył wnioskodawczynię, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W dniu 9 października 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy wpłynął wniosek W. o zawieszenie na podstawie art. 98 i art. 101 K.p.a. postępowania do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku.
W piśmie z 11 października 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania.
W piśmie z 6 listopada 2023 r. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania.
W. w Warszawie w piśmie z 19 kwietnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu znak: UD-III-WAB.6730.93.2023.IPI R0/16966/23, polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania.
Organowi zarzucono naruszenie art. 35 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. i art. 101 § 1 K.p.a. poprzez:
a) niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.;
b) pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.
Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych dlatego też, w piśmie z 28 września 2023 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 K.p.a. poinformowano skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Organ wyjaśnił, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Jedyną konsekwencją niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Organ wskazał również, że 6 listopada 2023 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, ponaglenie w stosunku do Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z uwagi na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 27 listopada 2023 r. uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione.
W związku z powyższym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na złożony przez skarżącą wniosek.
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 119/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ (art. 98 § 1 K.p.a.).
Zdaniem organu, brak uzupełnienia we wskazanym terminie wniosku powoduje pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a..
Zdaniem skarżącej, organ w takiej sytuacji powinien wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 1 K.p.a.) i dopiero po uprawomocnieniu tego postanowienia mógł ewentualnie pozostawić podanie bez rozpoznania.
Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.. Z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 204/22).
Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1374/19).
Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta Stołecznego Warszawy zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy, zasadnie wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze ma organ, a nie skarżąca W..
Po pierwsze - wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 K.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako "upzp". W ocenie Sądu, za zasadne należy uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braków w złożonym wniosku. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku należy wywieść z art. 61 ust. 5a upzp, co również zasadnie uwzględnił organ. Art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.zp wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania. Wymieniony w pkt 5 wezwania brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 upzp. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wszystkie wymienione powyżej braki wniosku skarżącej stanowiły więc braki formalne, uzasadniające zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 64 § 2 K.p.a.
Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawczyni do usunięcia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 4 i 6 wezwania. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1 a i 2 w zw. z art. 64 upzp nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Konsekwencją niewykonania wezwania do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, również nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ocena co do spełnienia warunku, określającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp) może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie przez wnioskodawcę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. Określony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewiduje w pkt 10 jako załączniki do wniosku dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowić jednak mają materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Organ wadliwie wezwał także skarżącą w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku reguluje bowiem art. 261 K.p.a. Sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Z uwagi jednak na wezwanie skarżącej do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej tylko w sytuacji, jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111), Sąd uznał, że wadliwy tryb wezwania nie wpływa w sposób istotny na zasadność rozpoznawanej skargi. Charakter skierowanego wezwania oraz okoliczność, że wnioskodawczyni jako użytkownik wieczysty terenu, którego dotyczy wniosek, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, nie wpływa na ocenę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niespełnienie wymagań, określonych w upzp.
Stwierdzone nieprawidłowości co do częściowo błędnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku zdaniem Sądu nie wpływały na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od wymienionych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Złożony wniosek nie został - po wystosowaniu w tym zakresie prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 upzp. Tym samym, zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny.
Po drugie, przedmiotem postępowania w stosunku do którego zarzucono organom bezczynność jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem należy "początek" i "koniec" tego postępowania. Nie ulega wątpliwości Sądu to, że "początkiem" postępowania był dzień złożenia przez skarżącą wniosku do organu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a K.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a.. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., III SAB/Łd 182/23). Z kolei, za "koniec" przedmiotowego postępowania należy uznać pozostawienie wniosku przez organ bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r., III SA/Łd 585/23). Niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony, a zakończone pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zatem tylko tak zakreślone postępowanie administracyjne może być przedmiotem skargi na bezczynność organu.
Po trzecie, wskazane wyżej ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego. Inaczej mówiąc, złożony przez skarżącą w trakcie tego postępowania (tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku) wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. Zatem całkowicie bezzasadne są wnioski skarżącej, że w takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek w sprawie zawieszenia postępowania i wydać stosowne postanowienie w trybie art. 101 § 1 K.p.a.. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 K.p.a.. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna natomiast odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a.. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania "głównego" i ma charakter wpadkowy. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, gdyż w istocie odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2023 r., II SAB/Bd 40/23). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ zasadnie wskazał na braki formalne wniosku, które nie zostały w terminie uzupełnione.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła W. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. i art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
a. z uwagi na braki formalne wniosku W. z siedzibą w W. z 22 września 2023 r. zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.s.t. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie nie zostało wszczęte, w rozumieniu 61 § 1 K.p.a.;
b. "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.;
c. organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wniosek W. z siedzibą w W. z 22 września 2023 r. zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.s.t. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. pomimo nierozpoznania przed 11 października 2023 r. wniosku W. z siedzibą w W. z 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia przedstawiła argumenty mające, w jej ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. z siedzibą w W. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.
Na wstępie stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie nie odnoszą się do stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem Sądowi, że wyraził pogląd, iż zawierający braki formalne wniosek nie spowodował wszczęcia postępowania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie siódmej uzasadnienia wyroku wprost stwierdza, że "skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził też, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni o zawieszenie postępowania. WSA na str. 8 uzasadnienia wyroku stwierdził, że wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność.
Z przytoczonym wyżej stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wniosek posiadający braki formalne wszczyna postępowanie administracyjne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić. Tego rodzaju wniosek co do zasady nie wszczyna postępowania. Wniosek taki wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego jeśli braki formalne, które wniosek ten posiada, zostaną usunięte przez wnioskodawcę. Usunięcie braków formalnych skutkuje wówczas wszczęciem postępowania z chwilą złożenia wniosku.
Jednym z warunków formalnych podania jest zawarcie w nim "żądania" (art. 63 § 2 K.p.a.). Przyjęcie poglądu, że podanie zawierające braki formalne wszczyna postępowanie administracyjne oznaczałoby m.in. dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie, którego przedmiot nie jest znany. Tego rodzaju możliwość uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż istotą postępowania jest posiadanie przez niego przedmiotu. Wezwanie do usunięcia braków formalnych służy temu, by podanie zostało uzupełnione, tak by organ wiedział, jaki podmiot je wnosi i czego podmiot ten żąda.
W przypadku wniesienia podania zawierającego braki formalne jedynym obowiązkiem organu administracji jest podjęcie czynności, które pozwolą podmiotowi je wnoszącemu na usunięcie tych braków. Dopóki braki formalne podania nie zostaną uzupełnione organ administracji nie ma do czynienia z wszczętym postępowaniem administracyjnym. To z kolei oznacza, że organ administracji do czasu uzupełnienia braków formalnych nie ma obowiązku zajmowania stanowiska w kwestii złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Nie można bowiem zawiesić postępowania czy też odmówić jego zawieszenia w sytuacji, gdy postępowanie to nie zostało jeszcze wszczęte. W konsekwencji zasadnie organ administracji pozostawił bez rozpoznania posiadający braki formalne wniosek Spółdzielni o wydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy braki te nie zostały uzupełnione we wskazanym w wezwaniu terminie, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.