II OSK 2727/24

II OSK 2727/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2737/24 - Wyrok NSA z 2025-05-19
I SAB/Wr 500/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-08-13
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32, art. 51 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 14, art. 13
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 § 1 pkt 6, art. 126, art 15, art. 10 § 1, art, 11, art. 8 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 417/24 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 24 listopada 2023 r. nr DL.WIPO.4100.1799.2023/IW w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentu zawierającego informacje niejawne o klauzuli "tajne" oraz sporządzenia z niego notatek, kopii i odpisów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., IV SA/Wa 417/24 oddalił skargę R. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 24 listopada 2023 r., znak DL.WIPO.4100.1799.2023/IW utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z 25 lipca 2023 r., znak SC-V.6151.3.39.2023, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 74, art. 107 § 5 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., oraz art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742 ze zm.), dalej: u.o.i.n., odmówił skarżącemu, obywatelowi Rosji przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", stanowiących część akt postępowania w sprawę cofnięcia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów.
R. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 32 Konstytucji RP i sformułowanej w tym przepisie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez przyjęcie, że skarżący nie został potraktowany w inny sposób niż inni cudzoziemcy, w analogicznej do jego sytuacji, tylko ze względu na to, że skarżący jest obywatelem Federacji Rosyjskiej; 2) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), dalej: EKPC, i sformułowanego w tym przepisie zakazu dyskryminacji poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącemu korzystania z praw i wolności wymienionych w EKPC nie było uzasadnione tylko tym, że skarżący jest obywatelem Federacji Rosyjskiej; 2) art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przysługujące skarżącemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych nie zostało ograniczone w sposób bezzasadny, nieproporcjonalny i naruszający istotę prawa; 3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie odstąpiły od należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych postanowień; 4) art. 15 k.p.a., art. 13 EKPC i art. 78 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie prowadziły sprawy w sposób zaprzeczający zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegający na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego; 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej; 7) art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu została wyjaśniona zasadność przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie postanowienia SUdSC i zobowiązanie tego organu do wydania nowego postanowienia, w którym organ uwzględni zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody Małopolskiego, umożliwiając skarżącemu wgląd do akt prowadzonego w jego sprawie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., przejawiająca się m.in. w obowiązku umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, robienia z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, ulega ograniczeniu przewidzianemu w art. 74 § 1 k.p.a., co ma związek z przyjęciem przez ustawodawcę, że na organie administracji nie ciąży obowiązek wynikający z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli "tajne". Charakter niesporny ma równocześnie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie ustalenie, że dokument pozostający częścią akt administracyjnych wszczętego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przekazany przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW), został opatrzony klauzulą "tajne", co wyłączało możliwość jego udostępnienia skarżącemu jako osobie nieuprawnionej, o czym stanowi art. 8 pkt 1 u.o.i.n.
Sytuacja taka uzasadniała wydanie przez SUdSC zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie przeglądania przez stronę dokumentu zawierającego informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z niego notatek, kopii i odpisów. Sprawiała ona równocześnie, że uzasadniając wydane postanowienie, organ nie mógł w jakimkolwiek zakresie odwołać się do treści wniosku Szefa ABW o cofnięcie zezwolenia pobytowego w celu wykazania powodów, jakie za tym działaniem stoją, odnoszących się do zagrożenia, jakie pobyt cudzoziemca może nieść dla bezpieczeństwa państwa. Takie postępowanie pozostaje zgodne z art. 6 ust. 1 u.c., w myśl którego organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów u.c. może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W toku postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym wskazane powyżej zasady udostępniania informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, nie ulegają modyfikacji, toteż odrzucić należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, zdaniem którego kontrola zaskarżonego postanowienia była objęta wadliwością wynikającą z tego, że nie został zaznajomiony z jakimikolwiek zarzutami pod swoim adresem, a Sąd "nie zadał sobie trudu", żeby "chociaż w przybliżeniu" (s. 4 skargi kasacyjnej) wyjaśnić te powody.
Nie znajduje również potwierdzenia zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał w toku postępowania żadnych ustaleń pozwalających zweryfikować prawidłowość opatrzenia spornego dokumentu klauzulą "tajne". Taki pogląd skarżącego stoi w sprzeczności z działaniami podjętymi w następstwie złożenia skargi na postanowienie SUdSC z 24 listopada 2023 r. przez Sąd I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 7), że zapoznał się w kancelarii tajnej z materiałem zawierającym informacje niejawne i przeprowadził jego analizę, która nie pozwala mówić o dowolności organu we wprowadzeniu w stosunku do skarżącego ograniczenia w dostępie do akt sprawy, ponieważ potrzeba nadania przedstawionemu przez Szefa ABW dokumentowi klauzuli "tajne" nie nasuwa wątpliwości. W odniesieniu do wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia SUdSC Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji przyjmuje, że powyższe działanie organu nie jest obarczone wadliwością, podzielić bowiem trzeba pogląd, że nadanie rozważanemu dokumentowi klauzuli "tajne" odpowiada sposobowi definiowania informacji niejawnych oznaczonych poszczególnymi klauzulami na podstawie art. 5 ust. 1-5 u.o.i.n.
Powyższe wnioski uniemożliwiają postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskutek bezzasadnego ograniczenia skarżącemu dostępu do akt postępowania toczącego się przed Wojewodą Małopolskim. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie odwołał się do wyroku Trybunał Konstytucyjny z 23 maja 2018 r., SK 8/14, OTK-A 2018/34, zasadnie zwracając uwagę na to, że ograniczenie dostępu do akt sprawy wynika z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak dostępu do informacji niejawnych w oznaczonej części stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie praw konstytucyjnych osoby, która chciałaby się z tymi informacjami zapoznać. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw takiej osoby, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., II OSK 732/24; wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 35/24; wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., II OSK 435/23; wyrok NSA z 5 grudnia 2022 r., II OSK 2295/21; wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1637/20). Istotność powyższych przesłanek przekładająca się na konstytucyjność ograniczenia prawa strony postępowania administracyjnego w zakresie dostępu do informacji niejawnych została podkreślona przez Naczelny Sąd Administracyjny także w sprawie, w której skarżący pozostawał adresatem postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., w związku z odmówieniem skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", w postępowaniu w sprawie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego (wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 2546/23).
Analiza treści zaskarżonego postanowienia z 24 listopada 2023 r. nakazuje za Sądem I instancji przyjąć, że organ zażaleniowy nie prowadził postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie dwuinstancyjności, pogląd, że SUdSC "bezrefleksyjnie powtórzył twierdzenia organu pierwszej instancji" (s. 7 skargi kasacyjnej) nie znajduje bowiem potwierdzenia w rozważaniach zamieszczonych w ww. postanowieniu. Ich zakres oraz obszerność mająca związek z oceną zgłoszonych w zażaleniu zastrzeżeń przez pryzmat przepisów k.p.a., u.o.i.n., a także Konstytucji RP i EKPC wraz z pogłębionym wyjaśnieniem sposobu rozumienia odnośnych regulacji pozwala uznać, że organ rozpatrzył wynikłą w postępowaniu kwestię procesową dotyczącą zastosowanego ograniczenia w dostępie skarżącego do akt sprawy w sposób odpowiadający przewidzianym w k.p.a. zasadom weryfikacji instancyjnej postanowienia administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 466 i n.). Wydane rozstrzygnięcie organu zażaleniowego w sposób bezpośredni było zdeterminowane regulacją materialnoprawną kształtującą warunki nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" oraz określającą zasady ich ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, toteż wyznaczenie przez organ sytuacji prawnej skarżącego z uwzględnieniem jej wiążących postanowień nie może być poczytywane jako naruszenie przez organ w toku postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Zarzut uchybienia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 k.p.a. pomija, że objęte złożoną przez skarżącego skargą zostało postanowienie administracyjne, którego elementy składowe odrębnie określa art. 124 § 1 k.p.a. Przywołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 126 k.p.a., mający związek z nieuregulowaniem przez ustawodawcę wszystkich kwestii dotyczących wydawania postanowień w sposób wyczerpujący, potwierdza, że stosowaniu na zasadzie odpowiedniości podlega wyłącznie art. 107 § 2-5 k.p.a., co powoduje, że zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego względem należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, wobec uczynienia podstawą kasacyjną regulacji prawnej nie podlegającej zastosowaniu w sprawie, muszą zostać pozostawione bez rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjne nie znajduje jakichkolwiek uchwytnych powodów, by wydane w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie postanowienie mogło być postrzegane jako akt podjęty z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego obywatelstwa Federacji Rosyjskiej, a przez to jego legalność powinna zostać szczegółowo rozważona przez pryzmat wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, a także odrębnie powołanego w skardze kasacyjnej art. 14 EKPC. Odnośnie do tego ostatniego przepisu należy przypomnieć, że zakres przedmiotowy art. 14 EKPC wyznacza zasada subsydiarności, co oznacza, iż przepis ten jedynie zapewnia ochronę przed dyskryminacją w korzystaniu z praw i wolności gwarantowanych przez pozostałe postanowienia materialne EKPC (por. wyrok ETPC z 24 maja 2016 r., Biao przeciwko Danii, skarga nr 38590/10, § 88; wyrok ETPC z 29 kwietnia 2008 r., Burden przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 13378/05, § 58; W. A. Schabas, The European Convention on Human Rights. A commentary, Oxford 2015, s. 562-563; Ch. Grabenwarter, European Convention on Human Rights: Commentary, C.H. Beck 2014, s. 343). Artykuł 14 EKPC nie ma samodzielnego bytu, ponieważ ma zastosowanie wyłącznie do korzystania z praw i wolności chronionych przez inne postanowienia konwencyjne, do których skarżący w żadnym miejscu nie nawiązał w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze przyjętą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, nakazującą władzom publicznym traktować wszystkich równo, przypomnieć z kolei trzeba, że zasada ta wyraża nakaz identycznego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie istotnej (por. wyrok TK z 5 lipca 2016 r., P 131/15, OTK-A 2016/52; wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., P 9/05, OTK-A 2006/4/46; wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU 3/A/2002/35). W doktrynie prawa konstytucyjnego znaczenie powyższej zasady ujmuje się jako nakaz stosowania jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, który odnosić należy do podmiotów identycznych lub podobnych, co pozwala sprowadzić zasadę równości do formuły "równych (...) równo, a podobnych – podobnie" (por. M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015, z. 5, s. 95-96). Korelatem przestrzegania zasady równości jest zakaz dyskryminacji (por. wyrok TK z 5 lipca 2011 r., P 14/10, OTK-A 2011/6/49), która oznacza odmienne traktowanie, bez obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, osób znajdujących się w istotnie podobnej sytuacji. Zakaz ten jest skierowany również do organów administracji, które stosując k.p.a., powinny dbać o jednakowe traktowanie adresatów swoich działań, co uzasadnia postrzeganie zasady równości odnoszonej do stron postępowania jako jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego (por. J. Olszanowski [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Tom II, Część 3. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 138 i n.). Nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do spraw, w których akta administracyjne zawierają informacje niejawne o klauzuli "tajne", na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia jest wymagane w każdym przypadku, w którym ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie i nie różnicuje go układ podmiotowy postępowania, w tym obywatelstwo posiadane przez osobę uznaną w tym postępowaniu za stronę. Tym samym wszyscy w sytuacji charakteryzowania się prowadzonego z ich udziałem postępowania daną cechą istotną z punktu widzenia normy prawnej (akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne") powinni być przez organ stosujący ją potraktowani w sposób jednakowy. Stan faktyczny zaistniały w sprawie nie uzasadnia uznania, by SUdSC temu wymaganiu miał w kontrolowanym postępowaniu w jakikolwiek sposób uchybić, ponieważ to nie odrzucane przez cudzoziemca względy dotyczące pochodzenia państwowego kształtowały w niniejszej sprawie jego sytuację prawną, ale fakt, że stanowiące część akt postępowania w sprawę cofnięcia zezwolenia na pobyt stały akta obejmowały dokument zawierający informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Uwzględnienie tychże uwarunkowań faktycznych sprawy w łączności z dyspozycją art. 74 § 2 k.p.a. nie pozwala tym samym mówić o dyskryminującym traktowaniu skarżącego opartym na posłużeniu się przez organy orzekające niedopuszczalnym kryterium różnicującym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.