II OSK 2723/24

II OSK 2723/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 60/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 60/24 w sprawie ze skargi M. D. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach pierwszym, drugim, trzecim oraz piątym i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 60/24, w wyniku rozpoznania skargi M. D. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca (obywatelka Filipin) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 26 maja 2023 r. oraz że do chwili wyrokowania decyzja nie została wydana.
Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 3 Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) odmówił zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy"), uznając, że przepisy te są sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że miała miejsce bezczynność organu administracji.
Na marginesie zasadniczych wywodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie są "uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa".
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że oddalił skargę w zakresie zawartych w skardze żądań przyznania skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, gdyż żądania te uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3 i 5, wniósł Wojewoda.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewoda zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
1/ art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust.1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;
2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
3/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności;
4/ art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy stosownie do brzmienia art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
1/ art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa, a to po 24 lutego 2022 r., podczas gdy zakresem obowiązywania tej regulacji objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców;
2/ art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły bieg terminy załatwienia sprawy;
3/ art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, ze w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i o rozpoznanie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewoda wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zasadne są te podstawy kasacyjne, które zawierają zarzuty naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy oraz będące konsekwencję tego naruszenia zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Powołane przepisy ustawy o pomocy zostały naruszone poprzez pominięcie ich zastosowania, do czego nie było w ocenie NSA rozpoznającego sprawę podstaw. Z kolei powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez ich zastosowanie, mimo że w sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji.
W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnych sprawach, m.in. w wyrokach z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1590/24, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24, oraz z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1419/24.
Nawiązując do argumentacji przedstawionej w wyżej powołanych orzeczeniach należy podkreślić, że z motywu piątego powołanej przez Sąd pierwszej instancji dyrektywy wynika, że ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 powołanej dyrektywy.
Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego art. 100d ustawy o pomocy nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na jego zakres podmiotowy, wskazać należy, że z powołanego przepisu wynika, że dotyczy on spraw udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i brak podstaw, aby przyjmować, że dotyczy on spraw udzielania zezwolenia na pobyt tylko tym cudzoziemcom, którzy są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 26 maja 2023 r., nie ulega wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało po pierwsze, przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności, po drugie, wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna z uwagi na szczególną regulację powodującą wykluczenie bezczynności i przewlekłości skarżąca nie powinna ponosić kosztów postępowania kasacyjnego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.