II OSK 2720/25

II OSK 2720/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Po 443/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-09-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Po 443/25 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1177.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 września 2025 r. sygn. akt II SA/Po 443/25, po rozpoznaniu skargi J. G. (dalej skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1177.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z 25 października 2022 r. nr WB1- PP.6725.2.6.202, którą ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 50 512,43 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek o nr ewid.: [...] - [...] (łącznie 55 działek), stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...],[...], [...], [...]¸ [...]¸ [...], [...], [...]¸ [...], [...], [...], [...], [...], [...]), obręb geodezyjny D., gm. K., o powierzchni łącznie 2,6589 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa), statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślono, że organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji, co uniemożliwiło stronie złożenie kontroperatu szacunkowego przed rozstrzygnięciem sprawy, a tym samym miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż między wyceną sporządzoną na zlecenie organu a wyceną sporządzoną na zlecenie strony istniała znaczna rozbieżność, wymagająca wnikliwej analizy i wyjaśnienia przez organ. Kontroperat wpłynął do organu dzień po wydaniu zaskarżonej decyzji, przez co organ nie dokonał oceny tego dowodu, co naruszyło również normy art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w zakresie rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej upzp) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej musi być poprzedzone badaniem operatu szacunkowego złożonego już po zakończeniu postępowania administracyjnego, mimo że organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, która na dodatek nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Sąd I instancji,
2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 10 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z treścią rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy sam Sąd I Instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, że czynny udział w sprawie strony i tak nie mógłby doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa - co potwierdza brak naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia i poddania go kontroli kasacyjnej oraz zmusza skarżącego do podjęcia polemiki z wyrokiem na zasadzie jedynie przypuszczeń.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 136 § 1 Kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niezasadne uwzględnienie skargi wynikające z nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ II instancji nie prowadził nowego postępowania dowodowego, a jedynie dokonał oceny materiału zgromadzonego w I instancji, co stanowi najwyżej uchybienie procesowe, ale pozostające bez żadnego wpływu na wynik merytoryczny sprawy,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, pomimo tego że decyzja została wydana 17 kwietnia 2023 r., natomiast powoływany przez Sąd drugi operat został nadany przez stronę dopiero 18 kwietnia 2023 r., a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego, co wykluczało jakiekolwiek naruszenie art. 10 § 1 Kpa mające wpływ na wynik sprawy,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchybienie proceduralne mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mimo że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie tylko nie wskazywała na naruszenie art. 10 Kpa w treści skargi, ale również nie wykazała, by rzekomy brak umożliwienia wypowiedzenia się co do materiału dowodowego uniemożliwił jej dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności, zatem kontrola instancyjna ogranicza się do oceny zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
3.4. Za niezasadne należy uznać kluczowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10 § 1 Kpa oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Regulacja ta obliguje organ do wysłuchania stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Jedynie w sytuacjach określonych w art. 10 § 2 Kpa organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w § 1, to jest gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (zarówno przed organem I jak i II instancji) stanowi dla strony niejako ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, a zatem wyznaczenie terminu na wypowiedzenie jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ powinien oczekiwać na stanowisko strony. Wskazuje się przy tym, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyroki NSA z: 16 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 883/25, 9 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 410/25, 24 września 2025 r. sygn. akt II OSK 718/23, 7 października 2025 r. sygn. akt II OSK 849/23).
3.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie zasady czynnego udziału strony w niniejszym postępowaniu nie miało charakteru jedynie formalnego, lecz realnie i istotnie wpłynęło na wynik sprawy, co prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji. Skarżący posiadał bowiem gotowy kontroperat szacunkowy sporządzony w dniu 28 marca 2023 r., którego, z powodu braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania rozstrzygnięcia, nie zdążył przedłożyć organowi II instancji przed wydaniem decyzji. Argumentacja organu, jakoby naruszenie to pozostawało bez wpływu na treść decyzji jest chybiona w świetle bardzo dużych rozbieżności w wycenie nieruchomości przedstawionej w obu operatach. W operacie sporządzonym na zlecenie organu wartość nieruchomości przez wejściem w życie planu miejscowego została określona na kwotę 1 494 302 zł, a po wejściu w życie planu na kwotę 2 167 801 zł. Natomiast w kontroperacie sporządzonym na zlecenie strony wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego rzeczoznawca określił na kwotę 385 640 zł, zaś po wejściu w życie planu na kwotę 717 903 zł. Brak dopełnienia wymogu określonego w art. 10 § 1 Kpa, w sytuacji gdy strona dysponowała dowodem, który mógłby podważyć merytoryczną trafność wyceny stanowiącej jedyną podstawę ustalenia opłaty, stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie decyzji. Pozbawienie strony "prawa ostatniego słowa" uniemożliwiło organowi dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego w trybie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym stanie faktycznym.
3.6. Nie sposób przy tym uznać, aby brak podniesienia przez stronę zarzutu naruszenia art. 10 Kpa w samej skardze do Sądu I instancji mógł skutkować pominięciem tego naruszenia przy sądowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem Sądu jest zatem weryfikacja prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od argumentacji podniesionej przez skarżącego. Skoro Sąd Wojewódzki zidentyfikował uchybienie, które realnie pozbawiło stronę możliwości przedstawienia kluczowego przeciwdowodu w sprawie, był on zobligowany do uwzględnienia tego naruszenia w procesie kontroli sądowej.
3.7. Mając powyższe na względzie za nieusprawiedliwione należało uznać wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kpa.
3.8. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przepis ten określa wymogi formalne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd Wojewódzki w sposób jasny przedstawił tok swojego rozumowania, co w pełni umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia.
3.9. Biorąc zaś pod uwagę, iż przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów postępowania, przedwczesne było na tym etapie postępowania odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
3.10. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.