II OSK 2713/14

II OSK 2713/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1407/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-01-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 82 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 6
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
w zw z art. 190 ust. 1 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1407/12 w sprawie ze skargi S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/12, oddalił skargę S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w wyniku rozpoznania odwołania S. i A. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], orzekającą o wymierzeniu małżonkom S. i A. K. kary pieniężnej w wysokości 116.54,52 zł, za usunięcie bez zezwolenia 2 sztuk drzew (w tym jednego dwupniowego) gatunku wierzba, z nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr ew. [...], obręb [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko Burmistrza Miasta Z., iż zaszły warunki skutkujące koniecznością wymierzenia tej kary. Przytoczył, że w odwołaniu S. i A. K. podnieśli, iż w dniu [...] lipca 2010 r. uzyskali pozwolenie na przeprowadzenie prac porządkowo-pielęgnacyjnych, w oparciu o które, na wiosnę 2011 r., wyspecjalizowana firma wyrównała powstałe po powodzi ułomy, nie mające szans na przeżycie. Jednocześnie wskazali, że dokonana przez nich wycinka, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, co potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (zwany dalej RDOŚ). W ocenie organu odwoławczego, kwestią najistotniejszą był jednakże fakt usunięcia drzew bez uprzedniego uzyskania wymaganego zezwolenia. Obowiązek obligatoryjnego wymierzenia tej kary wywiódł, powołując przepisy art. 2 ust. 1 pkt. 7, 8 i 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie przyrody, oraz art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wskazał nadto, że załączone do odwołania - zarówno pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i wcześniejszy protokół z dnia [...] lipca 2010 r.- stwierdzają konieczność uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. SKO podniosło, że odwołujący się nie kwestionują, że wycięcia drzew dokonano na ich zlecenie. W tym kontekście, w ocenie organu odwoławczego, niewezwanie wykonawcy prac porządkowych na tym terenie, w charakterze świadka, nie miało wpływu na wynik postępowania, bowiem stan faktyczny był niesporny, a S. i A. K. nie kwestionują faktu wykonania przez niego prac porządkowych na nieruchomości. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu braku żywotności usuniętych drzew, stwierdził, że w świetle prawa, kwestia zachowania żywotności przez drzewo nie ma przesądzającego znaczenia, w kontekście istnienia podstaw do wymierzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Organ administracji bowiem właśnie wydając zezwolenie na usunięcie drzewa, będzie dokonywał oceny, czy jako pozbawione żywotności winno być taką zgodą objęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania stwierdziło, że stanowisko RDOŚ o braku znacząco negatywnego oddziaływania przedmiotowego usunięcia drzew na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. Nasadzenia zastępcze również nie mogłoby stanowić okoliczności łagodzącej w wymierzeniu kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wymierzenie tej kary nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji, a stanowi jego obowiązek w razie spełnienia się przesłanek wymierzenia kary przewidzianych przez przepisy obowiązującego prawa. SKO wskazało nadto, że art. 89 ust. 3 cyt. ustawy nakazuje - w przypadku braku kłody - karę pieniężną ustalać, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. SKO stwierdziło, że S. K. odmówiła wprawdzie podpisania protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w celu dokonania pomiarów pni wyciętych drzew, ale w protokole tym nie wskazano, aby kwestionowała dokonane z jej udziałem pomiary.
We wniesionej skardze pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji SKO z naruszeniem:
- art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności możliwych do podjęcia, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej;
- art. 75 § 2 K.p.a. przez niedopuszczenie i/lub niewzięcie pod uwagę złożonych przez stronę dowodów, istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;
- art. 80 K.p.a. przez ocenę zgromadzonych dowodów w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy;
- art. 83 § 1 K.p.a. przez nieprzesłuchanie świadka, wykonawcę prac porządkowych na tym terenie, którego zeznania miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego;
- art. 89 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo istnienia potrzeby wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków, oraz w drodze czynności oględzin miejsca zdarzenia;
-art. 107 § 3 K.p.a. przez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności istniejącym dowodom (opinii prof. Jacka Borowskiego).
Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dowodząc, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało ustalone, czy istnieje podstawa do zastosowania tego przepisu. Dokumentacja fotograficzna z października 2011 r. wskazywała bowiem na odzyskiwanie żywotności przez oba ścięte drzewa (drzewo dwupniowe). Oba pnie wypuściły odrosty. Zdaniem skarżącego, drzewo dwupniowe było złamane. Nadto w ocenie skarżącego, usunięcie wskazanych drzew mieściło się w udzielonym zezwoleniu na uporządkowanie terenu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zakres przedmiotowy odpowiedzialności za delikt administracyjny, określony w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczył będzie usunięcia tych drzew, na które wymagane jest zezwolenie. Wyłączone spod działania art. 88 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy będą zatem drzewa lub krzewy wymienione w art. 83 ust. 6 cyt. stawy. Jak wynika z oświadczeń stron i zebranych w sprawie dokumentów, przedmiotowe usunięte drzewa (pojedyncze i dwupniowe) nie mogą zostać zaliczone do żadnej z kategorii niewymagającej uprzedniego uzyskania zezwolenia na ich usunięcie.
Sąd wskazał, że podnoszony przez pełnomocnika skarżących zarzut braku żywotności usuniętych drzew, co w jego ocenie powinno prowadzić do braku podstaw do wymierzania owej kary, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczność, czy usunięte drzewo w chwili wycinki wykazywało żywotność, ma znaczenie jedynie przy wymierzaniu opłaty za jego usunięcie, w następstwie uzyskanego uprzednio zezwolenia. Natomiast przy wymierzaniu kary administracyjnej, zachowanie żywotności usuniętego drzewa może mieć znaczenie jedynie w kontekście możliwości odroczenia terminu płatności tej kary.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż wskazane drzewa (pojedyncze oraz dwupniowe) usunięte zostały za zgodą skarżących, właścicieli tego terenu, przez wyspecjalizowaną firmę, na podstawie zawartej umowy o uporządkowaniu przedmiotowego terenu zielonego, po zniszczeniach popowodziowych. Okoliczności te nie wymagały potwierdzenia, stąd nie stanowiło uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy nieprzesłuchanie w charakterze świadka wykonawcy tego usunięcia, który i tak przedstawił stanowisko swe na piśmie, włączonym do akt administracyjnych sprawy. Nie doszło więc, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia art. 83 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Załączone do odwołania pismo wystosowane do i skarżących z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie upoważniało ich do dokonywania usunięcia drzew i krzewów, nie miało, zdaniem Sądu, charakteru zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowego obszaru. Wskazano w nim wręcz, że zezwolenie takie jest wymagane. Wprawdzie napisano, że za zgodą regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Burmistrz miał najwyraźniej na uwadze, i że są to tereny objęte ochroną krajobrazową w granicach rezerwatu przyrody, a także obszar siedliskowy Natura 2000 – [...] (łęgi wierzbowe i topolowe). Kierował się, więc wyprowadzoną z prawa unijnego zasadą przezorności. Z kolei w protokole komisyjnych oględzin drzew po powodzi z dnia 28 lipca 2010 r. zapisano, że teren ten wymaga oczyszczenia z naniesionych odpadów i uporządkowania po powodzi z obumarłych krzewów i wywróconych drzew. Wskazano także na konieczność podcięcia gałęzi wierzb rosnących wzdłuż drogi dojazdowej do posesji, wrastających w linię elektryczną. Jednocześnie zaznaczono, że protokół ten nie stanowi zezwolenia na wycinanie, usuwanie drzew. Nie znajduje zatem, w ocenie Sądu, uzasadnienia zarzut skargi - naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 K.p.a. z uwagi na to, że jakoby dokonano oceny zgromadzonych dowodów w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy.
Sąd zwrócił uwagę, że przeprowadzono oględziny i komisyjny pomiar usuniętych drzew (gatunek wierzba), w obecności skarżącej, która jednakże odmówiła podpisania protokołu. Nie podała przyczyny odmowy i nie zakwestionowała jednocześnie dokonanych komisyjnie pomiarów. Z późniejszej korespondencji wynika, iż zakwestionowała sam fakt usunięcia - wycięcia tych drzew, w przekonaniu, że w istocie było to porządkowanie terenu. Na rozprawie skarżący stwierdzili, że działali w przekonaniu, iż posiadają zgodę na to usunięcie, w ramach porozumienia zawartego w protokole oględzin terenu z dnia [...] lipca 2010 r. W tym kontekście chybiony jest także zarzut skargi naruszenia art. 89 § 2 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo istnienia potrzeby wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków, oraz w drodze czynności oględzin miejsca zdarzenia. Mimo przeprowadzonych oględzin z jej udziałem skarżąca nie zaakceptowała stanowiska organu, iż doszło do wycięcia drzew bez zezwolenia. W odmienny sposób niż organy skarżący interpretują bowiem obowiązujące przepisy i uzyskane wstępnie stanowisko burmistrza.
Sąd zauważył, że wprawdzie skarżący wystąpili do Urzędu Gminy Z. o wyrażenie zgody na wycinkę drzew na ich posesji, jednak usunięcia drzew dokonali przed uzyskaniem stanowiska organu w tej sprawie. Zezwolenia nie uzyskali, organ nie zajął bowiem w tej kwestii wiążącego stanowiska. Jego milczenie mogli zwalczać zażaleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, a gdyby to okazało się nieskuteczne, skargą do Sądu Administracyjnego na bezczynność organu. Bezczynność organu w zakresie ich wniosku nie uprawniała ich jednakże w żadnym razie do wycinania drzew bez uzyskania takiego zezwolenia. Samo złożenie wniosku w tym przedmiocie nie było wystarczające. Nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność, która mogłaby przemawiać na korzyść skarżących. Nawet bowiem wystąpienie przez zainteresowany podmiot z wnioskiem o wydanie danego zezwolenia na usunięcie drzew nie konwaliduje późniejszego ich usunięcia pomimo braku wymaganego zezwolenia. Jest to bowiem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony w przypadku braku stosownego zezwolenia w formie ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., gdyż jest to tzw. odpowiedzialność obiektywna.
Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafny także zarzut naruszenia art. 75 § 2 K.p.a. przez niedopuszczenie i/lub niewzięcie pod uwagę złożonych przez stronę dowodów, istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Podniesiony został przede wszystkim w odniesieniu do opinii biegłego w dziedzinie dendrologii. W kontekście tego, co zostało już wskazane byłaby ona z pewnością zasadniczym dokumentem w sprawie, gdyby wycięcia dokonano po uzyskaniu zezwolenia, a organ nie chciałby zastosować art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, Sąd stwierdził, że widniejące na fotografiach wykonanych [...] października 2011 r. odrosty korzeniowe usuniętej dwupniowej wierzby są w istocie nowymi drzewami, a nie tymi które zostały wycięte. Uzyskały one zatem samodzielny byt prawny i stanowią przedmiot oddzielnej ochrony.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. K. i A. K. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w treści skargi jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako "Kpa", przejawiające się w tym, że:
a) Sąd I instancji przyjął stanowisko organu administracji oparte o niekompletny materiał dowodowy, nie dostrzegając, że materiał ten powinien zostać uzupełniony o:
- przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących,tj. przesłuchanie jako świadka G. G. - wykonawcy prac porządkowych na działce Skarżących i prof. dr hab. J. B. - dendrologa, autora opinii w przedmiocie stanu zadrzewienia nieruchomości na której znajdowały się sporne drzewa - na okoliczność stanu drzew w chwili przystąpienia przez skarżących do prac porządkowych na nieruchomości wiosną 2011 r.;
- przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność ustalenia wieku spornych drzew oraz daty i okoliczności, w których mogły one ulec samoistnemu zniszczeniu lub zostać usunięte, przy zbadaniu również przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody tzn. wykluczające pobranie opłaty, i że uzupełnienie materiału dowodowego mogłoby skutkować orzeczeniem na korzyść skarżących;
b) Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, nie badając istoty stosunku administracyjnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów administracji, skutkiem czego nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia decyzji, wobec zaistnienia podstaw do jego zastosowania;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.) - dalej w treści skargi jako "ustawa o ochronie przyrody", poprzez błędną wykładnię, niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 w związku z art. 31 i art. 42 Konstytucji RP), polegającą na przyjęciu, iż przepisy te dopuszczają zastosowanie kary bez względu na okoliczności zdarzenia przy braku właściwych odpowiedzialności represyjnej przesłanek normatywnych, od których uzależnione jest nałożenie kary, oraz niewłaściwe stosowanie polegające na wymierzeniu skarżącym sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie przyrody przy przyjęciu obiektywnej odpowiedzialności, bez potrzeby wykazywania winy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przez Sądem I instancji, według norm prawem przepisanych.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, uznając iż jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 6/21.
Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, bowiem w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania kasacyjnego sprawie o sygn. SK 6/12.
Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący wskazali, że w nowej sytuacji prawnej wynikającej z wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego celowe jest, wzbogacenie zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawa materialnego przez wskazanie, że wyrok ten został wydany na podstawie przepisów, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją i są niezgodne z Konstytucją - choć z ostrożności procesowej (wynikającej z możliwego różnego traktowania skutków wyroku Trybunału, którego wejście w życie zostało odroczone) zachowany zostaje, jako alternatywny, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i stosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody bez uwzględnienia obowiązujących bezpośrednio przepisów Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zaznaczyć należy, że rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo wziął pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12. W tym wyroku Trybunał orzekł, że:
"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".
Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.
Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.
W sprawie nie może mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, [w:] CBOSA).
Sąd, rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną, zaskarżonej decyzji, niewątpliwie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Odsyłanie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).
Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia norm zdyskwalifikowanych konstytucyjnie, lecz niederogowanych mogą one, czy też nie powinny być stosowane. Zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2008, Nr 6, s. 5-6).
Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).
Z powyższego wynika, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało zatem odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazał w uzasadnieniu analizowanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na kwestię tę zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzając, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu. Wykładnia taka prowadzi bowiem "do sprzeczności z fundamentalnymi unormowaniami konstytucyjnymi, tj. art. 2 w związku z pozostałymi wskazanymi przepisami Konstytucji poprzez dopuszczenie do stosowania sankcji o charakterze penalnym bez względu na okoliczności zdarzenia oraz poprzez ignorowanie gwarancji i zasad konstytucyjnych odnoszących się do prawa represyjnego.".
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Zatem Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, nie mógł uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał wyrokiem. Niewątpliwie zaś ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu pierwszej instancji winno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" ww. wyroku TK dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Zaznaczyć należy, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać, nieoczywisty w swych skutkach dla konkretnych przypadków, wyrok Trybunału, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody domniemania konstytucyjności.
Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej kontroli sądowej, istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Sąd weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie polegający na uwzględnieniu przez NSA z urzędu faktu wydania, w toku postępowania kasacyjnego, przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12.