Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 2707/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 2707/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 2707/21 - Wyrok NSA z 2021-01-12
II SA/Wa 2532/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-19
II SA/Kr 424/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-05-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1,  art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4,  art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10,  art. 15 ust. 3 pkt 7, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. oraz D. Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 424/21 w sprawie ze skarg M. S. i D. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. nr XLVII/1291/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od M. S. na rzecz Gminy Miasta Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od D. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miasta Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 424/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. S. i D. spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – A-B", zwaną dalej "MPZP".
Sąd wskazał, że M. S. jest właścicielką działki nr [...] obr. [...]; zaś ww. Spółka jest właścicielem działki nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]) obr. [...]. Działki te objęte są ustaleniami zaskarżonej uchwały. Tak więc skarżący mieli legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", i uznał, że była ona prawidłowa.
Sąd wskazał, że ww. działki sąsiadują z nieruchomościami zaliczanymi do "terenu zamkniętego" (oddanymi w trwały zarząd Komendy Wojewódzkiej Policji), a zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działki skarżących znajdują się na terenie o symbolu "UM", gdzie Studium postuluje zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną jako funkcję podstawową, a nadto postuluje się zieleń urządzoną i nieurządzoną jako funkcję dopuszczalną. Ponadto jeśli chodzi o treść Studium, Sąd wskazał, że wskazano w nim, iż w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu; a także podkreślono walory przyrodnicze przedmiotowego terenu, a w związku z tym teren ten jako cenny przyrodniczo przewidziany jest do ochrony istniejących zbiorowisk roślinnych (patrz: uzasadnienie planu miejscowego; projekt planu – Ekofizjografia; Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej Miasta Kraków; Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030; powiązania przyrodnicze z dolinami potoku Sudół i rzeki Prądnik).
Następnie Sąd wskazał jak kształtują się poszczególne ustalenia planu w odniesieniu do działek stron skarżących.
A mianowicie w MPZP działka nr [...] obręb [...], posiadająca powierzchnię 7020 m2, została w ok. 27% wskazana jako tereny do zabudowy w ramach jednostek planistycznych MN/U.2 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa na 262 m2 działki), MW/U.5 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa na 1634 m2 działki) i ZPo.6 (zieleń urządzona o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym na pozostałej, a więc w przeważającej części działki).
Natomiast działki ww. Spółki, tj. działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczonym symbolem ZPo.5, w pozostałej zaś części w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi oznaczonym symbolem MW/U.4; działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.4.
A zatem MPZP nie wykluczył możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach skarżącej Spółki, gdyż na działkach nr [...] (o powierzchni 903 m2) i [...] (o powierzchni 816 m2) oraz części działki nr [...] (o powierzchni ok 430 m2) obręb [...] wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczony symbolem MW/U.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowym.
Sąd wskazał, że tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, jest zgodne ze Studium, gdyż powierzchnia Terenów ZPo nie przekracza 50% powierzchni wydzielonego terenu UM w Studium.
Sąd stwierdził, że mapa waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa to dwa zupełnie odrębne dokumenty. Dlatego ustalenie w Studium kierunku zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM nie wyklucza jednoczesnego wskazania danego obszaru na Mapie waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa jako cennego pod względem przyrodniczym.
W ocenie Sądu, wszelkie przyjęte ustalenia planistyczne dla ww. działek stron skarżących mają uzasadnienie zarówno formalne, na gruncie wytycznych dokumentu Studium, jak również merytoryczne w postaci uwarunkowań przyrodniczych terenu. Ponadto wymóg zrównoważonego rozwoju jest w tym planie spełniony poprzez ustalenie odpowiedniej proporcji terenów zabudowy do terenów zieleni, przy uwzględnieniu szeregu uwarunkowań, w tym charakteru obszaru.
W konsekwencji powyższego Sąd zaakcentował, że w kontrolowanym przypadku ustalenia planistyczne są zgodne z wytycznymi Studium. Okoliczność, iż zapisy zawarte w Studium ze swej istoty są elastyczne m.in. w zakresie, w jakim obejmują funkcję podstawową i dopuszczalną nie powinna przesądzać o niezgodności z zaskarżoną uchwałą, w sytuacji gdy zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości obu skarżących są zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium i znajdują swoje uzasadnienie. W powyższym zakresie, uwzględniając charakter Studium (akt prawa wewnętrznego określający ogólne ramy polityki przestrzennej gminy), nie można doszukać się naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które stawiły o wymogu "zgodności" planu miejscowego ze studium. O istotności naruszenia zasady niezgodności (nienaruszalności) planu miejscowego ze studium można mówić wówczas, gdy plan miejscowy nie tylko nie jest zgodny z zapisami studium, ale co więcej również narusza zapisy studium. Ma to miejsce na przykład w sytuacji, w której w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu, które całkowicie abstrahuje od przewidzianych kierunków zagospodarowania w studium zarówno podstawowych jak i dopuszczalnych, ale nie ma to miejsca w niniejszym przypadku w odniesieniu do działek obu skarżących.
Odnośnie zarzutów dotyczących przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, wskazał, że prawo własności także na tle Konstytucji RP (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3) i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 i art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem absolutnym i choć podlega ochronie, to możliwa jest ingerencja organów władzy w to prawo, co m.in. następuje w wyniku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunał Praw Człowieka. Przy tej ocenie uwzględnieniu wymaga nie tylko indywidualny interes prawny, ale także interes publiczny (art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 4 u.p.z.p.).
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że ustalenia planu miejscowego zostały zdeterminowane bezpośrednim sąsiedztwem terenu zamkniętego, w stosunku do którego na datę sporządzenia skarżonego planu nie jest możliwe przesądzenie przyszłego przeznaczenia oraz określenia warunków zagospodarowania i zabudowy. Dopóki zwarty kompleks działek nie utraci statusu terenu zamkniętego, nie można w sposób prawidłowy ukształtować warunków zagospodarowania terenów, w tym nie można wyznaczyć prawidłowego układu drogowego, obsługującego wnętrze terenów pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Organ planistyczny zadecydował zatem o możliwości zabudowy wyłącznie części działek skarżącej M. S. [i innych działek], jedynie w granicach bezpośrednio położonych wzdłuż ul. [...] oraz wzdłuż ul. [...], w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wzdłuż tych ulic. Ponadto granice skarżonego planu miejscowego znajdują się w całości w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 ze zm.) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe.
W konsekwencji organ planistyczny nie mógł w inny sposób wyznaczyć granic, dla których miałby zostać sporządzony plan miejscowy, np. wstrzymać się z objęciem pracami planistycznymi tych obszarów, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] lub ul. [...].
Nie doszło w niniejszej sprawie do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że brak jest podstaw do wymagania aby organ planistyczny uwzględnił w procesie planistycznym wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18). Natomiast uchwalenie planu miejscowego nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji w oparciu o wydaną wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę, która uzyskała przymiot ostateczności. Dlatego jeżeli skarżąca Spółka posiada takie pozwolenie to może realizować własne zamierzenie inwestycyjne zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy organ planistyczny na etapie sporządzania planu miejscowego uwzględnił parametry wynikające z uzyskanej przed wejściem w życie planu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności obydwu skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto jeżeli przedmiotowy obszar wyposażony jest w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków, która dostosowana jest do istniejącego i planowanego zainwestowania, a więc istnieje techniczna możliwość odprowadzenia ścieków w oparciu o miejski system kanalizacji, to tym samym brak jest podstaw do kwestionowania wymogu MPZP, który określa nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna) – § 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 MPZP. Ma to swoje uzasadnienie także w treści uchwały Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. zmienioną uchwałą Nr CVII/2770/2018 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2018 r. oraz uchwałą Nr XLVIII/1318/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Kraków, zgodnie z czym ścieki komunalne powinny być zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków. Stanowi to zaś wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową, utworzono Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego następstwem jest wskazanie aglomeracji, które powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej. W tej sytuacji wykluczona jest realizacja przydomowych oczyszczalni ścieków, co także odpowiada rygorom ustawy – Prawo wodne (art. 83 ust. 2 i 4, art. 86 ust. 1) oraz rozporządzenia Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (§ 17 pkt 2 lit. b).
Odnośnie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, Sąd wskazał, że taka prognoza nie jest częścią uchwały o planie i posiada wyłącznie charakter informacyjny. Prognoza skutków finansowych nie ma też wpływu na sytuację prawną strony skarżącej, gdyż nie określa jego praw czy też obowiązków, tym bardziej nie ustala wartości ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, które skarżąca może złożyć po uchwaleniu planu miejscowego, jak i nie zajmuje się szacowaniem nakładów ponoszonych na nieruchomości przez ich właścicieli.
Jeśli chodzi o wskazywaną kwestię obniżenia wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, to Sąd wskazał, że w ramach władztwa planistycznego rada gminy może bowiem nie tylko ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje tryb odszkodowawczy, przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu. Kwestie sporne w tym zakresie rozstrzygają zaś sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).
Odnosząc się natomiast do zarzutu opracowania prognozy skutków finansowych przez osoby nieuprawnione trafnie organ zauważył, że stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2017 r., II SA/Kr 1039/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19, oddalając skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ul. [...], [...] i [...]", zajął stanowisko, zgodnie z którym "ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Trzeba więc stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwałach antysmogowych" Sejmiku Województwa Małopolskiego. Z tego względu zarzuty skarżącej dotyczące zapisów § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały należy uznać za pozbawione podstaw.
Ewidencja gruntów i budynków jest elementem podlegającym dynamicznym zmianom (m.in. podziały działek, scalanie działek). Nie jest więc możliwe, aby oznaczenie działek ewidencyjnych podlegało weryfikacji i aktualizacji w sposób ciągły. W związku z tym w zapisach skarżonej uchwały przyjęto, że oznaczenie i przebieg granic działek ewidencyjnych, przywołanych w tekście uchwały odnoszą się do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu uchwały, bez wskazania konkretnej daty (§ 1 ust. 2 MPZP). W świetle powyższego Sąd uznał, że granice planu zostały opracowane na podstawie przepisów u.p.z.p., a zarzuty strony skarżącej należy uznać za pozbawione podstaw.
Co do zarzutów skargi ww. Spółki w przedmiocie naruszenia procedury planistycznej należy przywołać obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie normy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
Odnośnie zachowania trybu sporządzania MPZP, Sąd wskazał, że w szczególności projekt planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., został przekazany do zaopiniowania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Wójtowi Gminy Zielonki, Powiatowej Społecznej Radzie ds. Osób Niepełnosprawnych, Marszałkowi Województwa Małopolskiego, Geologowi Powiatowemu, Małopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie, Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A., Ministrowi Środowiska.
Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p, projekt planu został przekazany do uzgodnienia Wojewodzie Małopolskiemu, Zarządowi Województwa Małopolskiego, Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządowi Dróg Miasta Krakowa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu, Agencji Wywiadu, Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie.
W tych warunkach, zdaniem Sądu, wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skarg w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.
Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli: M. S. oraz D. spółka komandytowa z siedzibą w K..
M. S. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując MPZP nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny prawidłowo ustalił zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
- § 11 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego została sporządzona prawidłowo i rzetelnie;
- art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP;
- art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;
- art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP, na co wskazuje w szczególności naruszenie prze: organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia.
***
D. spółka komandytowa z siedzibą w K. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności MPZP w części, tj. w zakresie przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem "ZPo.5." – w części tekstowej oraz graficznej; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r.), podczas gdy przeznaczenie nieruchomości skarżącej w MPZP pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (oznaczone symbolem: "ZPo.5") jest oczywiście sprzeczne z przeznaczeniem ustalonym w Studium, tj. przeznaczeniem pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (oznaczone symbolem: "UM") przyjętym w załączniku do Studium pn. "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" (kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów), co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności MPZP w zaskarżonej części;
- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenia przyjęte w MPZP mieszczą się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, podczas gdy w istocie doszło do oczywistego naruszenia tychże granic i nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącej, a to ze względu na przeznaczenie w MPZP przeważającej części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem "ZPo.5", co w istocie uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej podstawową funkcją ustaloną w – wiążącym organ przy sporządzaniu MPZP – Studium oraz w konsekwencji uniemożliwia zrealizowanie przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich poprzez zabudowę ww. nieruchomości.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi na MPZP, mimo że przedmiotowa uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem zasad i trybu jej sporządzenia, tj. z naruszeniem zasady niesprzeczności MPZP ze Studium, co winno było stanowić podstawę stwierdzenia nieważności MPZP w za skarżonej części;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej i pominięcie szeregu zarzutów skarżącej dotyczących wykładni treści Studium w kontekście badania zgodności MPZP ze Studium, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia zgodności MPZP ze Studium i oddalenia skargi skarżącej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:
- pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki poparł skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi;
- pełnomocnik skarżącej kasacyjnie M. S. poparł skargę kasacyjną i podtrzymał zarzuty oraz wnioski w niej zawarte. Raz jeszcze uwypuklił kwestie władztwa planistycznego, niezgodności ze studium oraz wadliwego sporządzenia prognozy finansowej następstw uchwalenia MPZP;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej M. S., należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, czego doskonałym przykładem są normy planistyczne, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie ingerencja władzy publicznej w prawo własności (art. 140 K.c.) następuje m.in. w oparciu o postulowaną zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest dowolne, a musi następować w granicach obowiązującego prawa, np. w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p., a także § 4 pkt 9 i § 11 ww. rozporządzenia. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż zaskarżona uchwała uwzględnia wiążące ustalenia Studium dotyczące terenu o symbolu "UM" i w tym zakresie nie można doszukać się aby plan miejscowy naruszał ustalenia Studium. Ustalenia Studium uprawniały organ gminy do zaliczenia w przeważającej części nieruchomości skarżącej do terenu o symbolu "ZPo.6" – terenu zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w Studium funkcję zieleni urządzonej i nieurządzonej określono jako dopuszczalną, ponieważ ustalenia Studium w tym zakresie stanowią, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Sąd I instancji przyznał zaś rację organowi, który argumentował, że wydzielenie w planie terenów zieleni urządzonej (ZPo.5) w obszarze, dla którego Studium wyznacza kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej UM, jest zgodne ze Studium, gdyż powierzchnia terenów ZPo nie przekracza 50% powierzchni wydzielonego terenu UM w Studium. Taką zaś ocenę należy także odnieść do części nieruchomości M. S., która została objęta w MPZP symbolem ZPo.6. Ustalenia Studium należy wykładać przez pryzmat całego terenu UM, a nie wyłącznie wyimkowo w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości. Uwzględniając ustalenia Studium w takim holistycznym zakresie, a zatem biorąc pod uwagę wszystkie tereny o symbolu ZPo w odniesieniu do terenu UM, należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do przyjęcia aby łącznie w MPZP przekroczono 50% powierzchni terenu wydzielonego (w skardze kasacyjnej wskazano, że teren zielony to 11% obszaru objętego MPZP). Ponadto odnotowania wymaga, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tego w jaki sposób organ ocenił omawiane ustalenie Studium, która to ocena została zaaprobowana przez Sąd I instancji. Nie wykazano aby inne było rozumienie ustalenia Studium, zgodnie z którym "w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do twierdzenia aby w omawianym zakresie organ gminy kierował się dowolnością. Treść MPZP w odniesieniu do terenów ZPo, czyli terenów zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, uwzględnia bowiem szereg opracowań, dotyczących aspektów ochrony przyrodniczej, na co też niewadliwie wskazał Sąd I instancji. A mianowicie, opracowania te uzasadniają, że wyznaczenie terenu zieleni, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym ZPo.6, ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe; i że są to tereny cenne przyrodniczo. Właśnie tego rodzaju dokumentacją kierował się organ gminy, uchwalając MPZP, co wyraźnie wynika z przeprowadzonej procedury planistycznej, ponieważ tego rodzaju argumentacja była przedmiotem uzasadnienia stanowiska Rady Miasta Krakowa w ramach zgłoszonych uwag do projektu MPZP. W tym zakresie skarżąca nie może skutecznie podnosić, że w okolicznościach niniejszej sprawy w MPZP nie została wyznaczona granica strefy ochronnej terenu zamkniętego, a przeznaczenie terenów ZPo ma takiej ochronie służyć. Należy uwzględnić, że w przeważającej części teren objęty MPZP to teren zamknięty, co oznacza, że w MPZP możliwym było wyznaczenie granic tego terenu zamkniętego (patrz: 3 ust. 1 u.p.z.p. – kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów zamkniętych nie należy do zadań własnych gminy; art. 4 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. – w planie miejscowym ustala się granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych). Poza tym organ planistyczny wyraźnie w planie oznaczył granice terenów ZPo wyłącznie do tej części terenu UM, która nie zalicza się do terenu zamkniętego, a więc w sposób, który jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony, ale względami ochrony przyrody. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś czy istnieje "jakiś" akt administracyjny, który w odniesieniu do przedmiotowego terenu zamkniętego ustala granice strefy ochronnej terenu zamkniętego, co ewentualnie musiałoby być uwzględnione w MPZP. Skarżąca powinna mieć na względzie, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice stref ochronnych terenów zamkniętych, a zatem nie w każdej sprawie, tylko w takiej sprawie gdy utworzono takie granice w związku z określeniem terenu zamkniętego przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
W tych warunkach istniały zatem merytoryczne podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie tylko nie narusza ustaleń studium (wymóg z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), ale także uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym w zakresie wymagań ochrony środowiska i prawa własności, przy czym MPZP nie wprowadza całkowitego zakazu zabudowy, lecz tylko w ograniczonym zakresie w stosunku do części gruntów, które posiadają walory przyrodnicze. Tym samym można postawić tezę, że postanowienia planu w zasadzie przyznają właścicielom nieruchomości, w tym skarżącej, w ogóle prawo do zabudowy nieruchomości tylko, że w ograniczonym zakresie. W skardze kasacyjnej nie podważono zaś oceny, że tzw. tereny o przeznaczeniu na zieleń mają takie walory, które mogą podlegać ochronie, poprzez zachowanie status quo tych terenów. Należy dostrzec, że jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z istniejącymi już terenami zielonymi, to w istocie MPZP uwzględnia stan istniejący na gruncie, co zostało także uwzględnione w Studium, jak i stosownych opracowaniach przyrodniczych. W tych warunkach nie można uwzględnić skargi kasacyjnej, która stanowi także próbę wykazania nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości w stosunku do wymogów ochrony środowiska. Ograniczenia zabudowy jakie powoduje zaskarżony plan nie dotyczy bowiem całego obszaru nieruchomości, tj. działki nr [...], ponieważ około 27% powierzchni tej działki została przeznaczona pod zabudowę.
Jak już wyżej wskazano, przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały by w niniejszej sprawie omawiane zasady zostały naruszone w stopniu istotnym, który miałby wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Zaskarżona uchwała uwzględnia bowiem prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c.) oraz zasady ochrony tego prawa wynikające z treści art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; ustalenia studium (art. 3 ust. 1) i kształtuje sposób wykonywania prawa własności przez szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).
Stąd uprawniona teza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ planistyczny nadmiernie ograniczył prawo własności skarżącej, ponieważ z jednej strony umożliwił jej podjęcie działalności inwestycyjnej, z drugiej zaś – kierując się interesem publicznych wypływającym z zasad ochrony przyrody, ograniczył prawo własności skarżącej w pozostałej części. Nie wykazano tym samym w skardze kasacyjnej aby organ planistyczny wyszedł poza granice przysługującego mu tzw. "władztwa planistycznego gminy". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Studium nie przeznacza całej powierzchni działki skarżącej pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną, lecz także pod funkcję zieleni urządzonej i nieurządzonej. W odniesieniu zaś do przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków WSA w Krakowie w innych sprawach nie wykazano aby w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia Studium, jeśli chodzi o funkcję "zieleni urządzonej i nieurządzonej" miały dotyczyć terenów miejskich, a nie prywatnych.
Ponadto jeśli chodzi o wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia należy stwierdzić, że zgodnie z tymi przepisami MPZP zawiera w § 12 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jeżeli zaś na rysunku MPZP zaznaczono tylko przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej, a nie wskazuje się lokalizacji innych jako planowanych inwestycji infrastrukturalnych, to taka treść MPZP nie narusza prawa skoro możliwość zabudowy została zlokalizowana przy istniejących już drogach publicznych, co może przecież determinować ewentualny przebieg infrastruktury technicznej. W takiej sytuacji nie ma konieczności oznaczenia w przedmiotowym MPZP przebiegu planowanych inwestycji infrastruktury technicznej. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do przebiegu linii elektroenergetycznej nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, ponieważ z rysunku MPZP nie wynika aby linia ta przebiegała przez nieruchomość skarżącej, jak i skarżąca nie wykazała aby jakakolwiek infrastruktura techniczna przebiegała przez jej nieruchomość. Ponadto w związku z zaakceptowaną w niniejszej sprawie przez Sąd oceną organu, że nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), ujęty w § 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 MPZP podyktowany jest tym, że przedmiotowy obszar wyposażony jest w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków, która dostosowana jest do istniejącego i planowanego zainwestowania – w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby kwestia wyposażenia omawianego terenu w sieć infrastruktury technicznej z zakresu odprowadzania ścieków równoznaczna była z przebiegiem takiej sieci przez omawiany teren, w tym np. przez nieruchomość skarżącej. Nie wykazano tym samym aby MPZP nie uwzględniał przebiegu istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Co do postulowanego w MPZP nakazu podłączenia obiektów budowlanych do sieci miejskiej wodociągowej oraz kanalizacji – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istnieje obowiązek właściciela nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Takiemu obowiązkowi odpowiada więc treść § 12 ust. 3 pkt 1 MPZP. Odnośnie zaś wskazywanego w skardze kasacyjnej "nakazu" podłączenia obiektów budowlanych do miejskiej sieci wodociągowej, to w tym zakresie treść § 12 ust. 2 pkt 1 MPZP zawiera jedynie ustalenie, że zaopatrzenie w wodę możliwe jest z miejskiej sieci wodociągowej lub w oparciu o indywidualne ujęcia. Oznacza to, że skarżąca w tym zakresie ma możliwość wyboru, a więc co do zasady trudno uznać aby MPZP formułował wyłącznie nakaz podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej. W kwestii zaś wskazywanego w skardze kasacyjnej ograniczenia dotyczącego sposobów zaopatrywania obiektów w ciepło, skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu, za pomocą którego, z jednej strony, podważono by skutecznie ocenę Sądu I instancji, który nie podzielił zarzutu skarżącej w odniesieniu do treści § 12 ust. 5 pkt 1 MPZP; z drugiej zaś – w ogóle nie wskazano z jakich względów treść § 12 ust. 5 pkt 1 MPZP miałaby naruszać prawo.
Należy także zaaprobować ocenę Sądu I instancji, że prognoza skutków finansowych MPZP (§ 11 ww. rozporządzenia) nie jest skierowana do skarżącej, ponieważ nie określa w stosunku do niej żadnych praw i obowiązków. Oceny tej nie podważa argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że w treści tej prognozy postulowano, że "nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości w skutek uchwalenia planu miejscowego". Prognoza ma bowiem charakter informacyjny, co nie zmienia faktu, że to skarżąca powinna wykazać, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do obniżenia wartości jej nieruchomości, co i tak nie jest samą w sobie przesłanką do stwierdzenia, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast jeżeli rzeczywiście doszło do obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, to w tym zakresie skarżącej ewentualnie przysługują roszczenia, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 371 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., na zasadach wskazanych w art. 36-371 u.p.z.p., co jest zupełnie odrębną kwestią od oceny legalności planu miejscowego z punktu widzenia treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. przesłanek istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Na marginesie wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano aby rzeczywiście mogło nastąpić obniżenie wartości nieruchomości skarżącej. Nie wykazano jakie było przeznaczenie tej nieruchomości przed uchwaleniem MPZP – same gołosłowne twierdzenia skarżącej prawnie nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że skutkiem uchwalenia planu miejscowego jest obniżenie wartości nieruchomości. Poza tym ocena w tym zakresie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a o zasadności roszczenia w związku z obniżeniem wartości nieruchomości rozstrzygają sądy powszechne, co wynika z art. 37 ust. 10 i art. 371 ust. 2 u.p.z.p. Pozbawiona jest zatem skuteczności argumentacja skarżącej jakoby ocena poprawności sporządzonej prognozy finansowej miałaby przemawiać za istnieniem w okolicznościach niniejszej sprawy argumentów przeciwko uchwaleniu w omawianym kształcie MPZP.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej M. S., a dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia; § 11 ww. rozporządzenia; art. 28 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W żadnym razie nie można doszukać się aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawierało motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę skarżącej. Poza tym sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania na zaistniałe naruszenie prawa, lecz także że – miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nieodpowiednio odniósł się do zarzutów skargi "zwykłej", to przy ocenie Sądu I instancji, że zarzuty te nie są zasadne skarżąca aktualnie powinna wykazać z jakich dokładnie względów uważa, że wskazywane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w ramach tego zarzutu kwestię władztwa planistycznego, to wręcz przeciwnie Sąd I instancji ocenił, że organ planistyczny, uchwalając MPZP, nie przekroczył tzw. władztwa planistycznego gminy, o czym już wyżej była mowa.
Nie znajduje tym samym potwierdzenia zarzut (art. 233 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.) jakoby Sąd I instancji "zrezygnował" z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Ponadto i w odniesieniu do tego zarzutu skarga kasacyjna w nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że w sprawie zostały pominięte istotne dowody z procedury planistycznej. Jeśli chodzi o przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod teren zielony to przesądzające w tym zakresie były ustalenia Studium, a także sporządzone opracowania przyrodnicze, które nie wykluczały dopuszczalnej prawem ingerencji organów władzy publicznej w prawo własności.
A zatem skarżąca nie podważyła skutecznie legalności zaskarżonego wyroku, który został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 u.p.z.p.; oraz art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej ww. Spółki, należy wskazać, że przedstawione powyżej rozważania dotyczące problematyki prawnej na tle art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., tj. wymogu zgodności MPZP ze Studium pozostają aktualne i należy jedynie powtórzyć, iż także z ww. względów w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki, w tym wskazywanej w skardze kasacyjnej działki nr [...], nie można doszukać się zarzucanej w skardze kasacyjnej niezgodności MPZP ze Studium. Z treści Studium, na co też sama wskazuje w skardze kasacyjnej ww. Spółka, wynika, że teren UM w Studium został także przeznaczony pod zieleń urządzoną i nieurządzoną (jako funkcja dopuszczana). Nie zmienia tej oceny to, że Studium ustala także tereny ZU, czyli zieleni urządzonej. W tych warunkach organ planistyczny przy uchwaleniu MPZP mógł zaliczyć część nieruchomości skarżącej Spółki do terenu ZPo.5, czyli terenu zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Jeżeli w Studium podjęto próbę doprecyzowania na czym polega funkcja terenów zielonych, to należy uznać, że argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest przekonująca, ponieważ stanowi o przywołaniu tzw. otwartego katalogu sposobu możliwego zagospodarowania tego rodzaju terenów, jeżeli zaważy się, iż w skardze kasacyjnej posłużono się określeniem "m.in.", tj. między innymi. Dlatego też nie jest w omawianym zakresie przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca, że w ramach terenu o podstawowym przeznaczeniu funkcji terenu jako zieleni powinna być ukształtowana przez wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Takiej tezie przeczy okoliczność, zgodnie z którą Studium wprost wskazuje, że teren UM może posiadać funkcję terenu zielonego, jak i to, że w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazywanej w skardze kasacyjnej oczywistej sprzeczności MPZP ze Studium. Ustalona w MPZP funkcja zieleni nie przekracza 50% wielkości wydzielonego terenu UM, czego potwierdzeniem jest przedstawiony w skardze kasacyjnej wniosek, że przeznaczenie części nieruchomości położonych na terenie danej jednostki urbanistycznej w całości pod funkcję dopuszczalną jest zgodne z wytycznymi zawartymi w Studium (pkt. III.1.2.6), pod warunkiem jednak, że udział funkcji dopuszczalnej – odnoszony do całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania wyznaczonej w Studium (w tym przypadku: terenów "UM") – nie przekroczy wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Tej oceny nie zmienia fakt, że MPZP objęto także teren wydzielony w Studium o symbolu "MN". Także przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Sądów Administracyjnych nie dostarczają adekwatnej argumentacji, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć, że teren UM w większości stanowi teren zamknięty, a więc wyłączony spod władztwa planistycznego gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP istotnie narusza tryb postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto także w odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej ww. Spółki problematyki granic władztwa planistycznego, nie można doszukać się aby uchwalenie MPZP naruszało art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W granicach i na podstawie prawa organ gminy uprawniony jest do władczej ingerencji w prawo własności, a w niniejszej sprawie nie podważono oceny co do możliwego sposobu ustanowienia na części nieruchomości ww. Spółki funkcji terenu zielonego. Takie bowiem przeznaczenie posiada szerokie uzasadnienie w powoływanych opracowaniach przyrodniczych. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że przewidziana MPZP ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki nastąpiła w sposób nieuzasadniony i z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego gminy. Poza tym nie jest tak, że w ramach jednostki o symbolu ZPo.5 wykluczona jest jakakolwiek zabudowa, skoro MPZP dopuszcza tam realizację takich obiektów budowlanych jak: wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych – na co wprost wskazuje się w skardze kasacyjnej z powołaniem się na § 19 ust. 2 pkt 4 MPZP. Ustalenia MPZP odpowiadają zatem treści "Opracowania ekofizjograficznego", tym bardziej, że przecież na wskazywanym "Obszarze B" w MPZP dopuszczono możliwość zabudowy wielorodzinnej, a także realizację wiat, altan, oranżerii i budynków gospodarczych, a więc nie wykluczono całkowicie zabudowy. Nie jest też przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej z powołaniem się na okoliczność, że nieruchomość skarżącej Spółki jest nieatrakcyjna przyrodniczo, bo to teren spontanicznych zarośli. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, co zaważyło o uznaniu tego terenu jako cennego przyrodniczo. Przypomnienia wymaga, że teren o symbolu ZPo.5, przewidziany na nieruchomości skarżącej Spółki, ma za zadanie ochronę istniejących zbiorowisk roślinnych, pełniących w ramach większego kompleksu zieleni istotne funkcje środowiskowe. Ponadto teren położony jest, według wytycznych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego. W uzasadnieniu skarżonego planu miejscowego wskazano, że jego obszar w części "B" charakteryzuje się spontanicznymi zbiorowiskami ruderalnymi, występują tu zarośla czyli roślinność drzewiasta, która wkracza na nieużytkowane grunty rolne, obserwowane w formie zbiorowisk ugorów i odłogów. "Obszar B" położony jest w rejonie miasta, którego intensywność zagospodarowania jest stosunkowo niska, chociaż widoczny jest rozwój nowej zabudowy. Rozległe tereny łąk i upraw, niegdyś otaczające obszar, dziś już stanowią mniejsze kompleksy terenów otwartych. W "obszarze B" powiązania przyrodnicze zachodzą głównie z terenami położonymi na południowy zachód od jego granic, gdzie położona jest dolina potoku Sudół. Ten zadrzewiony obszar ma istotne znaczenie w funkcjonowaniu przyrodniczym. Stanowi lokalny korytarz ekologiczny umożliwiający drogę migracji wielu gatunków. Obszar "Łąki w Toniach" obejmujący dolinę Sudołu, proponowany jest w opracowaniu "Kierunki Rozwoju i Zarządzania Terenami Zielonymi w Krakowie na lata 2019-2030" do objęcia ochroną, jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łąki obejmują rozległy otwarty obszar użytkowanych kośnie łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych oraz szuwarów wielkoturzycowych i trzcinowych. Obszar ten stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt, dlatego istotne jest zachowanie powiązań ekologicznych umożliwiających swobodne przemieszczanie się zwierząt. Proponowany jest także do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. Na wschód od granic "obszaru B" położona jest natomiast dolina Prądnika. Stanowi ona regionalny korytarz ekologiczny i połączona jest z korytarzem ekologicznym Wisły. Obszar ten podobnie jak "Łąki w Toniach" został ujęty w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" i również proponowany jest do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że obszar planu miejscowego "Tonie A-B" odznacza się bardzo dużym udziałem terenów zieleni, które korespondują ze wspomnianymi wyżej terenami zielonymi, umożliwiając bytowanie zwierząt. Natomiast sporządzona na potrzeby analizy uwarunkowań terenu przy wstępnym przygotowaniu prac nad projektem planu – Ekofizjografia wskazała, że według mapy waloryzacji przyrodniczej Miasta Krakowa obejmującej rejon "Obszaru B" tereny te zostały wskazane jako tereny cenne przyrodniczo.
A zatem przywołane w skardze kasacyjnej fragmenty "Opracowania ekofizjograficznego" i " Prognozy oddziaływania na środowisko" nie dostarczają argumentów, za pomocą których można by stwierdzić, że nie istniały podstawy do zakwalifikowania części nieruchomości skarżącej Spółki do terenów zielonych o symbolu ZPo.5.
Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że przypisanie określonych funkcji terenów nastąpiło z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, zaś w skardze kasacyjnej ww. Spółka nie wykazała aby uchwalenie MPZP odbyło się z naruszeniem tej zasady, tj. aby dokonano błędnego wyważenia różnych grup interesów (prywatnego i publicznego) lub aby pominięto "jakieś" okoliczności, które mogłyby zaważyć na ocenie właściwego zastosowania zasady proporcjonalności.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ za pomocą skargi kasacyjnej nie wykazano aby MPZP został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podważono także oceny Sądu I instancji co do zgodności MPZP z treścią Studium. Argumenty skarżącej Spółki w tym zakresie okazały się nieskuteczne, a w istocie potwierdzające treść Studium jaką uwzględnił przy swojej ocenie Sąd I instancji. Ponadto żaden z przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie sprzeciwia się przywołania przez Sąd I instancji stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, tym bardziej gdy takie stanowisko ma swoje oparcie w sporządzonych opracowaniach przyrodniczych, o czym wyżej była mowa. Także okoliczność, że zaskarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) nie oznacza, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób oderwany (czy też sprzecznie) od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji uwzględnił stan sprawy, bazując na aktach sprawy, jednak nie dostrzegł aby MPZP został uchwalony z naruszeniami, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.