II OSK 2704/24

II OSK 2704/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 26/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 62 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 26/24 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO 4121.65.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Czernicy z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr GPI.6730.47.1.2023.ŁK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz K. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 26/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2023 r., nr SKO 4121.65.2023, którym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 993 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", uchylono postanowienie Wójta Czernicy z 16 sierpnia 2023 r., nr GPI.6730.47.1.2023.ŁK (o zawieszeniu postępowania) i orzeczono co do istoty o zawieszeniu do 15 grudnia 2024 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...].
W dniu 23 czerwca 2023 r. Rada Gminy Czernica podjęła uchwałę nr LII/503/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Chrząstawa Wielka, gmina Czernica. Sąd I instancji wskazał na nowe brzmienie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., obowiązujące od 23 kwietnia 2023 r. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu 15 czerwca 2023 r. Prawidłowo zatem skonstatował organ, że w niniejszej sprawie organ lokalizacyjny mógł zawiesić postępowanie na okres maksymalnie 18 miesięcy. Swoją ocenę Sąd poparł poglądem orzeczniczym, przedstawionym w wyroku NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15, i stwierdził, że nie mógł tym samym wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zasadniczym motywem zawieszenia postępowania było przystąpienie przez Radę Gminy Czernica do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ramach skargi skarżący wskazał na okoliczności, które mogą wpłynąć w jego ocenie na niemożliwość uchwalenia planu miejscowego w terminie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu (w tym na dotychczasowe terminy procedur planistycznych oraz ewentualną wadliwość dokumentacji planistycznej). Argumentacja ta nie mogła jednak wywołać zamierzonego skutku. Kwestia zaawansowania prac nad planem miejscowym, czy podnoszona sprzeczność projektu planu ze Studium, nie mają w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzającego znaczenia dla legalności zaskarżonego postanowienia, a co więcej wyłożenie projektu planu miejscowego w toku zawieszenia umożliwia organom lokalizacyjnym jego ewentualne przedłużenie na maksymalnie 6 miesięcy (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.).
Ponadto w odniesieniu do legalności zawieszenia postępowania nie mają znaczenia argumenty dotyczące kwestii merytorycznych związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.
Podsumowując, Sąd uznał, że argumentacja SKO zawarta w zaskarżonym postanowieniu jest przekonująca, ale i również uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami. W konsekwencji nie mogły zadziałać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a.), ale i wskazanych przepisów prawa materialnego. Organy w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne czynności oraz zebrały i rozpatrzyły kompletny materiał dowodowy.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę "zwykłą".
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze, gdyż przeprowadzenie dowodów z załączników do skargi (tj. wniosku z 6 listopada 2023 r. skierowanego do SKO celem podjęcia czynności wyjaśniających wobec organu I instancji, odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, umowy z 4 sierpnia 2023 r. na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obrębu Chrząstawa Wielka, wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 grudnia 2023 r., prognozy oddziaływania na środowisko Czernica i Ratowice, prognozy oddziaływania na środowisko Jeszkowice, prognozy oddziaływania na środowisko Łany, prognozy oddziaływania na środowisko Nadolice Małe i Nadolice Wielkie, opracowania ekofizjograficznego do Studium z 2006 r., jak i decyzji UOKiK nr RWR 21/2014) nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wobec treści art. 106 § 3 p.p.s.a., jest to przesłanka niezbędna, aby przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przystąpienie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze wystarczającą przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie – skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji oraz organ odwoławczy naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu bez wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie jest uprawnione, gdy nie zachodzi realne prawdopodobieństwo zakończenia prac planistycznych w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie.
Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że dla oceny zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. istotne znaczenie mają ustalenia dotyczące stopnia zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Taka ocena posiada usprawiedliwione podstawy, które wynikają z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i ustanawiającej art. 62 ust. 3, przewidując możliwość wydłużenia okresu zawieszenia właśnie z uwagi na stopień zaawansowania prac nad planem miejscowym i realność czasu na uchwalenie planu miejscowego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu ww. projektu ustawy "praktyka udowodniła, że dotychczas ustalony termin 9 miesięcy jest niewystarczający na przyjęcie planu. Zasadne jest zatem wydłużenie tego zawieszenia do nie więcej niż 18 miesięcy z jednorazową możliwością przedłużenia o kolejnych 6 miesięcy – pod warunkiem, że plan został już w tym czasie wyłożony. Terminy te zostają dostosowane do czasu, w jakim znaczna część planów miejscowych zostaje realnie uchwalana. Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni. Stąd też usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w celu kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego" (patrz: uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw; Sejm IX kadencji, nr druku 2938).
Zaznaczyć należy, że przewidziana w tym przepisie kompetencja organu do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy wiąże się z władztwem planistycznym przysługującym organom gminy.
Niewątpliwie z art. 4 u.p.z.p. wynika, że zasadą jest kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy w drodze aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe, zaś wyjątkiem powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi ustalającymi warunki zabudowy dla konkretnych inwestycji budowlanych.
Nie można jednak interpretować art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w sposób przyjęty przez Sąd I instancji, mianowicie zakładać, że przepis ten nie daje podstaw, by zawieszenie postępowania uzależniać od dodatkowych kryteriów, w szczególności szacunków co do terminu zakończenia procedury planistycznej. Kolegium przy wykładni omawianego przepisu pomija to, że ustanowiono w nim granice czasowe zawieszenia postępowania, co świadczy o potrzebie uwzględnienia stanu prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę potwierdza art. 62 ust. 3 u.p.z.p., z którego właśnie wynika kryterium zaawansowania prac nad planem miejscowym.
Także w doktrynie trafnie podkreślano, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne uznaje się zawieszanie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została dawno temu przerwana (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 640-641).
Ponadto zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 600).
Opowiadając się za takim rozumieniem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., Sąd I instancji za organami administracyjnymi niezasadnie stwierdził, że zawieszenie przedmiotowego postępowania było prawidłowe w sytuacji, gdy nie wzięto pod uwagę jakie były perspektywy do sporządzenia projektu planu miejscowego i jego wyłożenia do publicznego wglądu. Na ten problem wskazywał skarżący, podejmując próbę przedstawienia dowodów potwierdzających jego stanowisko, co do braku perspektyw niejako "terminowego" zakończenia procedury planistycznej. A mianowicie, skarżący wskazywał na brak harmonogramu prac oraz kar umownych za nieterminową realizację w umowie Gminy Czernica z planistą mającym sporządzić projekt planu miejscowego, wcześniejsze przeszło 10-letnie blokowanie, z nadużyciem uznania administracyjnego, uprawnień właścicielskich przez Urząd Gminy, uniemożliwiania wystąpień o ustalenie warunków zabudowy, kiedy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało przeznaczenie mieszkaniowe nieruchomości, brak aktualnego i zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych opracowania (wymóg określa art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), wymóg uchwalenia planu ogólnego do końca 2025 r. względem którego planista już obecnie przyznaje, że termin nie zostanie dotrzymany i liczy na zmianę terminu obowiązywania dotychczasowego studium przez ustawodawcę.
Zasadniczo te obawy skarżącego potwierdziły się, ponieważ w dniu 3 lutego 2025 r. nastąpiło Obwieszczenie Wójta Gminy Czernica o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Chrząstawa Wielka, gmina Czernica, jednak i to finalnie nie doprowadziło do uchwalenia planu miejscowego, ponieważ w dniu 24 września 2025 r. doszło do ponownego wyłożenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Chrząstawa Wielka, gmina Czernica (patrz: Biuletyn Informacji Publicznej Gminy Czernica: https://bip.czernica.pl/pl/2674/0/miejscowe-plany-zagospodarowania-przestrzennego.html).
A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zasadnie podnosił, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń co do aktualnego stanu procedury planistycznej, zwłaszcza nie wykazały, aby możliwe było zakończenie prac planistycznych w niebagatelnym terminie 18 miesięcy. Taka ocena zawiera usprawiedliwione podstawy w świetle poglądu, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka uznaniowość organu powinna zatem być odpowiednio uzasadniona, a w okolicznościach niniejszej sprawy z punktu widzenia legalności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, perspektywy uchwalenia planu miejscowego mają istotne znaczenie. Są to doniosłe okoliczności jeżeli uwzględni się, że przepisy obowiązującego prawa umożliwiały wnioskodawcom uzyskanie prawa do zabudowy nieruchomości, dla której nie było uchwalonego planu miejscowego.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć ponadto należy, że Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15. Jednak także z tego wyroku płynie wniosek, że w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Także z tego wyroku wynika, że przy zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma znaczenie perspektywa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ administracyjny oceny czy uprawnionym jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego. Podmiot wnioskujący o wydanie warunków zabudowy nie może bez końca wyczekiwać na uchwalenie planu miejscowego.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawiera usprawiedliwione podstawy.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny należało także uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ ewentualne dowody na potwierdzenie braku perspektyw uchwalenia planu miejscowego – miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i postanowień organów obu instancji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Czernicy z 16 sierpnia 2023 r., nr GPI.6730.47.1.2023.ŁK.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.