Pełny tekst orzeczenia II OSK 269/24

II OSK 269/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1234/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-06
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 45 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Rzeka Babant i Jezioro Białe
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1234/23 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2023 r., nr DOA-WPPOH.612.468.2021.KW w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1234/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę J. P. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z 29 marca 2023 r., nr DOA-WPPOH.612.468.2021.KW. Postanowieniem tym GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z 12 października 2021 r., nr WOPN.612.16.179.2020.IS.4, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], w obrębie D., gmina P..
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 122, poz. 1700 ze zm.; dalej "Rozporządzenie nr 26") - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakaz obowiązujący mocą wskazanego przepisu wyłącza możliwość zabudowy działki znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony, uznawana powszechnie za najsłabszą formę ochrony przyrody, nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy obiektów budowlanych;
b) art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, dalej: "u.o.p."), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 26 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zakazy wynikające z przywołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody i Rozporządzenia nr 26 pozwalają na ograniczenie właściciela gruntu w prawie zabudowy, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych;
c) § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr 26 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "zmiany sposobu użytkowania ziemi" obejmuje swym zakresem każdą działalność budowlaną, a tym samym interpretowanie tego zakazu w sposób tożsamy z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych;
d) traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru Rozporządzeniem nr 26, a opartych na art. 45 u.o.p., w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru i miejsca położenia nieruchomości na tym obszarze;
e) art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż w rzeczywistości zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek skarżącego;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę przez sąd I instancji działalności organów administracji publicznej występujących w niniejszej sprawie, przejawiającą się w braku zastosowania środka określonego w treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu, tj. uchylenia skarżonego postanowienia GDOŚ oraz poprzedzającego postanowienia RDOŚ na mocy których nie wyjaśniono w sposób jasny i wyczerpujący, w jaki sposób zamierzona inwestycja skarżącego ma powodować złamanie zakazu wskazanego w Rozporządzeniu nr 26, dodatkowo w porównaniu do istniejących zabudowań na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, położenia nieruchomości skarżącego na skraju obszaru chronionego oraz mnogiej zabudowy znajdującej się po wschodniej stronie Jeziora [...] tuż przy jego brzegu, uzbrojenia działki skarżącego w kanalizację sanitarną i wodociągową oraz linię energetyczną;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez niezasadne oddalenie skargi przez sąd I instancji, wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji, iż przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz zmiany użytkowania ziemi i w rezultacie doprowadzi do utraty wartości przyrodniczo-krajobrazowych, podczas gdy takie wnioski nie wynikają z okoliczności sprawy bowiem sąd I instancji przyjął uzasadnienie stanowiska organu podnoszącego jedynie ogólnie, iż do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dokonano analizy z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i odgórnie uznano, iż działania inwestora związane z realizacją inwestycji skutkować winny odmową uzgodnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi w konsekwencji nieuwzględnienia przez sąd I instancji naruszeń postępowania, do których doszło w toku postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek braku dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. wobec naruszenia wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek uznania przez sąd I instancji, iż organ II instancji nie naruszył prawa materialnego pomimo, że w niniejszej sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na przyjęciu, że:
f) realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi i w rezultacie doprowadzi do utraty wartości przyrodniczo-krajobrazowych, podczas gdy sąd I instancji uznał uzasadnienie stanowiska organu podnoszącego jedynie ogólnie, iż do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, podczas gdy nie dokonano analizy z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i odgórnie uznano, iż jakiekolwiek działania inwestora związane z realizacją inwestycji skutkować winny odmową uzgodnienia, a ponadto pominięto, że analizowany teren został już poddany antropopresji wskutek użytkowania działek sąsiednich i zlokalizowania działki skarżącego przy drodze, a dodatkowo wskutek pominięcia położenia nieruchomości skarżącego na skraju obszaru chronionego oraz mnogiej zabudowy znajdującej się po wschodniej stronie Jeziora [...] tuż przy jego brzegu, jak i faktu, że teren inwestycji został pozbawiony rolnego charakteru wskutek jego pełnego uzbrojenia: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energii elektrycznej (informacje zwarte w projekcie decyzji WZ).
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji; ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz oceny dowodów, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia tych zarzutów prowadzi do wniosku, że w istocie nie dotyczą one kwestii poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych, ale wniosków, jakie organy wyciągnęły, w kontekście relewantnych norm prawa materialnego, z poczynionych ustaleń. Stan faktyczny w realiach niniejszej sprawy był bowiem bezsporny. W szczególności, w ramach ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzone zostały oględziny terenu inwestycji z udziałem inwestora (zob. protokół z 13 maja 2021 r.). Do protokołu dołączono liczną dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajdują się również wydruki z portalu geoportal.gov.pl, stanowiące przydatny i wiarygodny materiał dowodowy w sprawach dotyczących ochrony przyrody oraz zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA) Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia oceny zasadności zastosowania zakazów przewidzianych w Rozporządzeniu nr 26. W skardze kasacyjnej nie wykazano przy tym, aby organy niezasadnie oddaliły wnioski dowodowe inwestora lub pominęły istotną część materiału. Można zatem powiedzieć, że w ramach przywołanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podjął w istocie próbę zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. Sprawa administracyjna, w ramach której orzekały organy współdziałające, nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Przedmiotem tego postępowania było bowiem przyznanie stronie uprawnienia w postaci ustalenia warunków zabudowy. Do tego rodzaju spraw administracyjnych art. 7a k.p.a., podobnie jak art. 81a k.p.a., w ogóle nie znajdują zastosowania (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 535/22; wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 164/19 – CBOSA; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, teza 2 do art. 7a).
3.6. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, że w realiach niniejszej sprawy organy ochrony przyrody nie naruszyły prawa odmawiając uzgodnienia spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy powołując się na zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 26 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko WSA w Warszawie.
3.7. Należy zauważyć, że w ramach obszarowych form ochrony przyrody ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia dwojakiego rodzaju zakazów zabudowy. Pierwszy ma charakter bezpośredni, gdzie wprost zakazane jest lokalizowanie nowej zabudowy na całym chronionym obszarze albo tylko na jego części. Przykładem takich bezpośrednich zakazów zabudowy mogą tu być regulacje dotyczące parków narodowych oraz rezerwatów przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) oraz dotyczące zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych na terenie parków krajobrazowych oraz obszarów chronionego krajobrazu (art. 17 ust. 1 pkt 7 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.). Zakazy te mają nie tylko charakter bezpośredni (tj. zakaz zabudowy został wprost wyrażony w ustawie), ale również bezwzględny w tym znaczeniu, że obowiązują niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku dana zabudowa rzeczywiście może godzić w cele ustanowienia danej formy ochrony przyrody. Druga grupa zakazów zabudowy ma charakter pośredni. W takim przypadku zakaz zabudowy jest wynikiem przyjęcia, że dana zabudowa naruszy jeden z innych zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, np. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu lub zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (zob. np. art. 17 ust. 1 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 i 7 u.o.p.). Ten sposób formułowania zakazów zabudowy jest charakterystyczny m.in. dla form ochrony przyrody, w ramach których podstawową wartością chronioną są walory krajobrazowe. W takim przypadku nie każda zabudowa będzie zakazana, ale tylko taka, która w realiach danej sprawy, z uwagi na określone zakazy ingerencji w stan zastany, mając na uwadze charakter planowanej zabudowy oraz jej lokalizację, będzie godzić w cele ustanowienia konkretnej obszarowej formy ochrony przyrody, wskazane w akcie prawnym ustanawiającym dany obszar chroniony przyrodniczo. W tym kierunku wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 19 listopada 2024 r. (sygn. akt II OSK 351/22, CBOSA), wskazując, że co prawda zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsamy z zakazem zabudowy, ale nie oznacza to, że każda zabudowa jest dopuszczalna. Niedopuszczalna jest zabudowa, która godzi w cele przyświecające ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Innymi słowy, organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny, czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2411/18, CBOSA).
3.8. Dokonanie tej zindywidualizowanej oceny wymaga, w pierwszej kolejności, poczynienia odpowiednich ustaleń co do stanu na gruncie. Istotne jest, że chodzi tu nie tylko o sam teren inwestycji, ale również jego otoczenie. Ustaleniu podlega tu m.in. sposób zagospodarowania terenów, jego ukształtowanie, walory widokowe. Ten wymóg, na co wskazano w punkcie 3.4. niniejszego uzasadnienia, został w realiach niniejszej sprawy spełniony. Innymi słowy, w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Następnie organ, w ramach stosowania zasady proporcjonalności (art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), winien dokonać wyważenia pozostających w konflikcie wartości (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3182/20, CBOSA). Otóż z jednej strony chodzi tu o prawo do zabudowy (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a z drugiej strony o ochronę środowiska, w tym krajobrazu (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). W ramach wspomnianego procesu ważenia wartości organ powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji oraz ostrożności (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22, CBOSA). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Dodać jeszcze należy, że w sprawie chodzi o uzgodnienie dokonywane przez organ wyspecjalizowany w ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych, w tym ochrony przyrody, w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się natomiast w takim przypadku na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje RDOŚ lub GDOŚ dokonując uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires), w tym odmowie uzgodnienia z innych powodów, niż ustawowo określony zakres uzgodnienia lub ustawowo określone zadania tego organu (w razie braku sprecyzowania w u.p.z.p. zakresu uzgodnienia). Podobnie, z istotnym naruszeniem prawa przez organ uzgadniający będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy organ ten w sposób oczywisty przekroczy granice swobodnego uznania, działając w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale.
3.9. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że celem wprowadzenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych, tj. terenów obejmujących środkową część dorzecza Krutyni w tym zlewnię rzeki Babant wraz z jeziorami: Białe, Gant, Tejsowo, Krawno, Krawienko, Kały, Babięty Wielkie, Babięty Małe, Słupek, Miętkie i Stromek (zob. § 1 ust. 1 oraz § 2 Rozporządzenia Nr 26). Mając na uwadze tak określone cele ochrony należy po pierwsze zauważyć, że planowana zabudowa ma dotyczyć działki dotychczas niezabudowanej. Działka ta stanowi grunt rolny, tj. pastwisko (Ps IV). Wprowadzenie w takim przypadku zabudowy stanowi niewątpliwie zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi. Dodać w tym miejscu należy, że ocena ta jest aktualna niezależnie od tego, czy chodzi o zabudowę jednorodzinną czy też zagrodową. Z punktu widzenia przedmiotu ochrony istotny jest bowiem wpływ takiej nowej zabudowy na krajobraz (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1433/19, CBOSA). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy chodzi o teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora [...], który jest otoczony terenami rolnymi niezagospodarowanymi oraz zadrzewieniami. Zatem ewentualna zabudowa tej działki będzie, w świetle zasady ostrożności, negatywnie wpływać na walory widokowe i krajobrazowe. W takim przypadku ewentualne dopuszczenie zabudowy na działce nr [...] może pociągać próby zabudowy kolejnych działek sąsiednich wokół jeziora [...] (na zasadzie tzw. efektu domina oraz z powołaniem się na zasadę równości), stwarzając realne ryzyko dalszej degradacji walorów krajobrazowych tego terenu. Odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy ma zatem również silne oparcie we wspomnianej wyżej zasadzie prewencji. Z punktu widzenia wartości podlegających ochronie, bez znaczenia pozostaje natomiast, podnoszona w skardze kasacyjność, okoliczność doprowadzenia mediów do działki, a także jej przyleganie, od strony północno-zachodniej, do drogi, a tym bardziej zlokalizowanie na działce nr [...] "obiektu w typie sanitariatu oraz obiektu zadaszonego nietrwale związanego z gruntem - na kołach". Stąd też zbędna była analiza co do legalności posadowienia tych obiektów. Reasumując, organy ochrony przyrody nie przekroczyły granic władzy dyskrecjonalnej odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.