II OSK 268/11

II OSK 268/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 815/09 - Wyrok WSA w Krakowie z 2009-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lot. b, art 174, art 183 par 1, art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 145 par 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 55 ust 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art 6 ust 1 pkt 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 815/09 w sprawie ze skargi K. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 815/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę K. W. i A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO, w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Ww. decyzją Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. 8 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano korekty granic działki nr [...] i obecnie działka ta uzyskała numer [...] obr.8 Krowodrza. Ponadto w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania inwestora oraz K. i A. W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, kwestionując warunki zabudowy dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kształtowania linii zabudowy oraz geometrii dachu.
Organ I instancji wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy uprawniony architekt precyzyjnie odniósł się do ww. parametrów nowej zabudowy i wyniki analizy wraz z opracowaniem graficznym znalazły odzwierciedlenie w załącznikach do decyzji. Prezydent wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja lokalizowana jest w terenach zabudowy mieszkaniowej zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II". Mając na uwadze ukształtowanie terenu oraz projektowaną uskokową granicę ustalenia pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej oraz terenami rolnymi, określono dla projektowanego budynku nieprzekraczalną linię zabudowy od strony terenów otwartych w nawiązaniu do budynku istniejącego na działce nr [...] obr. 8. Prezydent podał również, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienie Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz uzyskano opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz ochrony środowiska, a także Biura Planowania Przestrzennego dotyczącą procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, następnie Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do terenów objętych nadzorem archeologicznym.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. W. i A. W., zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, art. 7, art. 8 w związku z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 106 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], SKO w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja odpowiada prawu. W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, uzupełniona aneksem z dnia 22 października 2008 r., odpowiada wymogom formalnym, a ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Linia zabudowy od strony drogi publicznej pozostaje na poziomie dotychczasowym, natomiast dla nowej zabudowy wyznacza się od strony terenów otwartych nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 80 m od granicy działki drogowej ul. [...], równolegle do odcinka C-D. W załączniku nr 3 do decyzji wskazano, iż nowa zabudowa lokalizowana jest w środkowej części działki i nie nastąpi naruszenie istniejącej linii zabudowy. Niemniej jednak ze względu na znaczne oddalenie inwestycji od ulicy zasadne jest wyznaczenie linii zabudowy od strony terenów otwartych w odległości do 80 m od granicy działki drogowej.
Kolegium wskazało, iż ze znajdującego się w aktach sprawy projektu uchwały RMK w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze", a w szczególności z załączonej mapy wynika, że planowana inwestycja niejako wkomponuje się w istniejącą w tym obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która zamyka się w granicach zabudowy północnej strony ul. [...]. Nowo projektowana zabudowa nie będzie wykraczała poza linię zabudowy istniejącą na działkach nr [...] oraz nr [...], nr [...], a nawet będzie stanowiła jej dopełnienie. Nadto podniesiono, iż wnioskowana inwestycja lokalizowana jest w terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonej w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II" symbolem 16 MN1 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, a jedynie część działki wchodzi w skład terenów rolniczych o symbolu 3R, w świetle czego Kolegium uznało, iż nie będzie ona naruszała planu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie do 8%, co pozwoli na zachowanie charakterystycznej, niskiej intensywności zabudowy występującej wzdłuż ul. [...]. Jednocześnie wskazano, iż jest to średni wskaźnik występujący w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 10 m (do kalenicy). W treści załącznika nr 3 wyjaśniono, że mając na uwadze uwarunkowania wynikające z kształtu działki oraz możliwość jej zabudowy jedynie w części południowej, nowa zabudowa będzie znajdować się w bezpośredniej relacji przestrzennej z budynkami na działkach nr [...] i [...] obr. 8. Budynki posadowione na tych działkach posiadają ten sam kierunek głównych kalenic i zbliżoną wysokość tj. ok. 10 m (do kalenicy) w widoku elewacji frontowych od ul. [...]. W odniesieniu do geometrii dachu wskazano, iż należy zastosować się do wytycznych zawartych w opinii Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r.
W ocenie Kolegium wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na działkach nr [...], nr [...],[...] obr. 8 jedn. ewid. Krowodrza i dlatego Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania.
Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej w przedmiocie naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania, Kolegium wyjaśniło, iż w aktach sprawy znajduje się pismo przewodnie SKO zwracające akta sprawy do organu I instancji w związku z uchyleniem decyzji, które strony niniejszego postępowania otrzymały, przez co zostały powiadomione o ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji. Nadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 4 listopada 2008r. organu I instancji skierowane do stron postępowania, informujące o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie to pełnomocnik odwołujących otrzymał dnia 14 listopada 2008r. Kolegium nie znalazło również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. poprzez brak aktualizacji dokonanych w toku postępowania opinii.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W. i A. W., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 106 k.p.a. wobec braku uzgodnienia zaskarżonej decyzji z dyrektorem parku narodowego wymaganego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku krajobrazowego i jego otuliny; art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wobec braku zobowiązania M. M. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawierającego zgodę na realizację zamierzonego przedsięwzięcia w trybie określonym w art. 71 i następne wskazanej ustawy; art. 10 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomienia skarżących o ponownym rozpoczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. M.; oraz brak doręczenia im zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz brak doręczenia im decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 39 i następne k.p.a.; art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 32 k.p.a. i art. 110 k.p.a. wobec przyjęcia, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta Krakowa, tj. po wydaniu przez SKO w Krakowie decyzji z [...] lipca 2008 r. K. i A. W. byli reprezentowani przez pełnomocnika i "doręczeniu" mu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, wbrew zaleceniom SKO w Krakowie zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., jaka jest ostatecznie treść wniosku inwestora M. M.. Zarzucono też naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organ II instancji do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, twierdzeń i wniosków wobec zaskarżonej decyzji, w szczególności w kwestii możliwości zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia art. 106 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnych opiniach; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zaawansowania procedury uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm Zakamycze II", co stanowiło podstawową kwestię warunkującą możliwość wydania merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy; nadto naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja organu I instancji w zakresie ustalenia nowej linii zabudowy nie będzie wykraczała poza linię zabudowy istniejącą na działkach nr [...], [...] i [...], a nawet będzie stanowiła ich dopełnienie, wobec czego nie będzie naruszała zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który jest obecnie przygotowywany przez Gminę Kraków, w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowody, w tym opinie Biura Planowania Przestrzennego wyraźnie potwierdzają, iż takie naruszenie ma miejsce. Zarzucono też naruszenie art. 106 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnych opiniach i brak sporządzenia aktualnych opinii innych organów koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności opinii w zakresie ochrony środowiska; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 4 w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy i § 7 w zakresie ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu; naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak rozważenia kwestii w nich wskazanych. W uzupełnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa inwestycja znajduje się nie w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ale w granicy tego Parku, co potwierdza załączone rozporządzenie nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 654, poz. 3997).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 815/09 wskazał, że podniesiony przez skarżących zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji usytuowanej na działce nr [...] obr.. 8 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie. Stosownie do treści Załącznika Nr 1 do rozporządzenia nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 654, poz. 3997) w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ulica Chełmska znajduje się w granicach tego parku krajobrazowego, gdyż jego północną granicę wyznacza linia biegnąca przez ulice Olszanicką, Niezapominajek, Wiosenną i Junacką aż do ulicy Królowej Jadwigi. Fakt, że przedmiotowy obszar znajduje się na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, został także dostrzeżony w analizie urbanistyczno-architektonicznej z dnia 6 grudnia 2007 r. sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji (k. 77 akt administracyjnych). Wprawdzie pismo Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r. (k. 49 akt administracyjnych) błędnie podaje, że "przedmiotowa lokalizacja znajduje się w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego", jednak nie ma to wpływu na ustalenie, że kontrolowane w niniejszej sprawie przez Sąd postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obciążone wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Skoro bowiem, jak wykazano wyżej, obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się na terenie parku krajobrazowego, a park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, to taka decyzja na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być wydana w uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie takie uzgodnienie nie miało miejsca, a zatem mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zaś, wskazana wada dotyczy zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i dlatego organy zasadnie nie nałożyły obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pełnomocnictwo udzielone przez skarżących adwokatowi M. K. w dniu 8 kwietnia 2008 r. obejmowało także umocowanie do działania w "instancjach właściwych w tej sprawie", a Prezydent Miasta Krakowa, rozpatrujący ponownie sprawę po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez SKO, jest niewątpliwie "instancją właściwą", a zatem zarówno zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (k. 174 akt adm.), jak i następne doręczenia pełnomocnikowi skarżących były prawidłowe i nie można mówić o pozbawieniu ich czynnego udziału w postępowaniu. Treść wniosku inwestora jest na tyle precyzyjna, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mogły dokonać jego oceny pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Ponadto bezsporne jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem nie został uchwalony, zatem organy nie były uprawnione do oceniania wniosku inwestora pod kątem jego zgodności z przyszłym planem, którego treść do momentu uchwalenia może przecież podlegać modyfikacjom, w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. i jego treść pozwala zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia podjętego przez organ, który odniósł się do ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy oraz do kwestii obowiązywania na analizowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki stwierdził też, że nie ma możliwości odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. ze względu na brak uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, niemniej zauważył, że obowiązek aktualizacji uzyskanych wcześniej opinii nie wynika tylko z samego faktu uchylenia decyzji w toku postępowania administracyjnego. Ponadto uznał za prawidłowe i dokładnie uzasadnione ustalenia organów dotyczące wymagań w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy i w zakresie ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu i nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do naruszenia przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak rozważenia kwestii w nich wskazanych stwierdził, że kwestie te winny zostać wzięte dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co podniósł także organ odwoławczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W zakresie naruszenia prawa materialnego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; natomiast stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego kasator wskazał na przepisy: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wyjaśnień w zakresie konieczności zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. i A. W. wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, a także zarzucili stronie skarżącej dążenie do przedłużania postępowania, wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Jak powiedziano wyżej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie istniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzasadniając ten zarzut powołano się na stanowisko Dyrektora Jurajskich Parków Narodowych z dnia [...] lipca 2007 r., które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest uzgodnieniem realizacji zamierzonej inwestycji przez określenie wymogów co do kształtu przyszłej zabudowy, a nadto z pisma tego wynikać ma, że dalsze uzgodnienia nie są konieczne. Tak przedstawiona argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego nie jest zasadna.
Po pierwsze, pismo to nie odpowiada warunkom określonym w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uzgodnienie odnosić się winno do gotowego projektu rozstrzygnięcia administracyjnego, co do którego organ uzgadniający, w ramach posiadanych kompetencji, wyraża swoje stanowisko odnoszące się do merytorycznej treści przyszłego rozstrzygnięcia, czyli uzgadnia je współdecydując w procesie tworzenia aktu administracyjnego.
Po drugie, z treści wymienionego pisma nie wynika wcale, że dalsze uzgodnienia nie są konieczne, przeciwnie, zaznaczono w nim, że przedmiotowe stanowisko nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień wymaganych prawem.
Nie ma zatem podstaw do tego, aby przypisywać przywołanemu w skardze kasacyjnej pismu atrybut aktu uzgadniającego, w jego treści ujęto bowiem tylko warunki, które, zdaniem podpisującego go Dyrektora Zespołu należałoby spełnić, aby w przyszłości mógł zostać wydany akt administracyjny. Zawarte w piśmie przewodnim zastrzeżenie, że nie zwalnia ono z obowiązku dalszych uzgodnień, jest zatem jak najbardziej zasadne. Z powyższego wynika, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie tylko jest błędna, ale i nie odpowiada treści dokumentu, na który się powołano.
Sąd Wojewódzki dokonał właściwej analizy i oceny treści tego pisma, dochodząc do przekonania, że nie zastępuje ono wymaganego przez prawo uzgodnienia. Uzgodnienie to na mocy art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w ust. 5b tego przepisu, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania), winno nastąpić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (w poprzednim stanie prawnym - z wojewodą), co w zestawieniu z art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody zaliczającemu obszary parków krajobrazowych do chronionych form przyrody, stanowiło wyraźną i jednoznaczną podstawę prawną do takiego uzgodnienia. Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego nie okazał się usprawiedliwiony.
Odnosząc się w powyższym kontekście do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wyjaśnień w zakresie konieczności zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet zbyt lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie wyroku, nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej, że stan taki skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia przez to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę orzeczenia w toku instancji.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postawiony został jako skutek wadliwej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oceny prawnomaterialnej, gdyż jak podniesiono w skardze kasacyjnej, polegać on miał na uchyleniu decyzji pomimo braku naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania.
Tymczasem, jak wywiedziono wyżej, zarzut naruszenia prawa materialnego nie okazał się usprawiedliwiony, a zatem nie mógł też być skutecznie powiązany z nim zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż brak wymaganego uzgodnienia decyzji administracyjnej oznacza, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.), a zatem Sąd Wojewódzki wykazał wystarczająco, że podstawą prawną uchylenia zaskarżonej decyzji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego również nie okazały się usprawiedliwione.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.