II OSK 2668/16

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta m.... W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3492/15 w sprawie ze skargi Prezydenta m... W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3492/15 oddalił skargę Prezydenta m. .... W. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... r. nr ... utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia ... r. znak: ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z ...r. nr ... o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnych położonych na terenie gminy W. o łącznej pow. ... ha, w części dot. działki nr ... o pow. ... ha z obrębu ...

Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U nr 107 z 1993r. poz. 464 ze zm., dalej uognr) były podstawy do zakwalifikowania ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ugnr. Po pierwsze działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Po drugie z protokołu zdawczo-odbiorczego z 20 listopada 1998 r. dokumentującego przekazanie ww. nieruchomości do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wynika, że działka nr .. z obrębu ... o pow. ... ha stanowi grunt zabudowany V klasy na którym posadowiona jest baza Zakładu D., co wskazuje na rolny charakter tej działki.

Odnosząc się do argumentów skargi powołujących się na fakt istnienia na powyższej nieruchomości budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych, Sąd wskazał, że z ustaleń organu wynika, iż obiekty użytkowe, tj. zbiorniki, silosy i budynki magazynowe służyły do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Natomiast budynki mieszkalne były zamieszkiwane przez pracowników Zakładu D. i jako takie również służyły potrzebom działalności rolniczej.

Stąd uzasadniony jest wniosek, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo że zabudowana, mogła być wykorzystywana ze względu na rodzaj zabudowy do działalności wytwórczej w rolnictwie.

Ponadto powyższe ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości znajdują się w decyzji Ministra z 14 listopada 2014 r. nr ..., która była przedmiotem kontroli sądowej w wyroku WSA w Warszawie z 28 maja 2015r. sygn. IV SA/Wa 256/15.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie:

1) następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302.; dalej Ppsa) poprzez nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że ww. działka stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 Kc, podczas gdy z wypisu i wyrysu z mapy ewidencji gruntów i budynków wraz z wyrysem z kartoteki budynków wynika, że na nieruchomości zlokalizowane są trzy budynki mieszkalne wielorodzinne wybudowane przed 1970 r., a z wypisu archiwalnego rejestru gruntów z 1995 r. wynika, że stanowiła inne tereny zabudowane, oznaczone jako - Bi i została zaliczona do grupy rejestrowej VI b - inne grunty pozostające w indywidualnym władaniu i nie stanowiące gospodarstw;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej Kpa), poprzez błędne stwierdzenie i ustalenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy uznał, że w sprawie niniejszej nie występuje wydanie decyzji oraz decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy bez podstawy prawnej, bądź też z rażącym naruszeniem prawa, które to przesłanki obligują do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

c) art. 153 Ppsa poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie występuje związanie wyrokiem WSA w Warszawie z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2418/13, podczas gdy w wyroku tym Sąd przeprowadził prawidłową analizę dokumentów, z których wynika charakter prawny nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 461 kc w zw. Z art. 1 pkt 1 ugnr przez błędna wykładnię i uznanie, że nieruchomość zabudowana budynkami mieszkalnymi (wielorodzinnymi) i wykorzystywana na cele mieszkalne stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu tego przepisu

b) art. 17 ust. 1 ugnr w brzmieniu obowiązującym na dzień ... r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spełnione są ustawowe przesłanki wynikające z tego przepisu, a co za tym idzie w sposób nieprawidłowy nieruchomość została przekazana AWRSP.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Szkoła G., wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa procesowego jest całkowicie chybiony, gdyż art. 133 § 1 Ppsa nakazuje wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, co miało miejsce w przedmiootwej sprawie, ponieważ Sąd odnosił się do dokumemtów czy ustaleń, które nie znajdują się w aktach sprawy. Ponadto należy zauważyć, że w granicach tego zarzutu nie podlega kontroli sama prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i tego czy nieruchomość miała charakter rolny czy też nie. Zarzucanie zatem zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 133 § 1 Ppsa jest calkowicie bezazadne.

Natomiast konstrukcja drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie został bowiem powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego czy też procesowego, który miałby zostać rażąco naruszony, co uniemożliwia w ogóle odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie zasługuje równiez na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 Ppsa i nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2418/13. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a obowiązkiem organu jest rzetelne wyjaśnienie jaki charakter miała działka nr 9 (rolny czy budowlany), nie przesądzając czy nieruchomość była rolna czy też nie. Organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił ten obowiązek. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 153 Ppsa.

Natomiast odnosząc się do obu zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzywczajnym tj. w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym Sąd I instancji kontrolował decyzję nadzorczą oceniającą czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o przekazaniu nieruchomości w 1995 r.

Jak wskazuje NSA w swoim orzecznctwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337 oraz wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18).

W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ – jak już wspomniano – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do wątpliwości związanych z wykładnią art. 1 pkt 1 ugnr i w konskekwnecji błędngo zastosowania art. 17 ust. 1 ugnr. Argumenty przedstawione tak przez organ nadzoru i zaakcpetowane przez Sąd I instancji, jak i stanowisko skarżącego wskazują jednoznacznie, że nie może być w przedmiotowej sprawie o oczywistym naruszeniu tych przepisów, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z ... r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.