II OSK 2664/11

II OSK 2664/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 705/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2011-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 75 par 1, art 7 oraz art 77 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art 803 ust 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art 1 par 1 i par 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 705/11 w sprawie ze skargi Starosty Zgierskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 705/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Starosty Zgierskiego uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania Starosty Zgierskiego, uchyliło decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku zezwolił na usunięcie dziewięciu drzew gatunku brzoza brodawkowata, dwunastu drzew gatunku topola osika oraz czternastu drzew gatunku dąb szypułkowy rosnących w pasie drogowym drogi niepublicznej ul. [...]j nr geodez. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ mocą tej samej decyzji stwierdził, że nie będzie pobierał opłaty za usunięcie wymienionych drzew i określił termin do obowiązywania zezwolenia do dnia 30 czerwca 2011 roku.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1, 2a i 2c, art. 84 ust. 1 - 5a, art. 85 ust. 1, 2, 4 i 7 oraz art. 87 ust. 1, 3 - 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 26 października 2010 roku w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M. P. Nr 76, poz. 954).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż podanie z prośbą o wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanego drzewa złożył D. S. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem drogi jest Skarb Państwa, a Urząd Gminy w Aleksandrowie Łódzkim jest jej władającym. W piśmie z dnia 5 listopada 2010 roku Starostwo Powiatowe w Zgierzu stwierdziło, że nie wnosi sprzeciwu na usunięcie drzew. Podczas oględzin ustalono, że drzewa rośną w pasie drogowym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta Zgierski, reprezentujący Skarb Państwa. W odwołaniu tym Starosta zarzucił błędne ustalenie strony postępowania, niewskazanie podmiotu, któremu zezwolenie zostało udzielone oraz, który miałby uiścić ustaloną decyzją opłatę za usunięcie drzewa. Starosta podniósł nadto, że Skarb Państwa (reprezentowany przez Starostę Zgierskiego) nie jest właścicielem gruntu ani jego posiadaczem. Nie jest również zainteresowany wycinką drzew na tym terenie, zatem wskazanie go, jako strony, jest bezpodstawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 25 października 2010 roku, działka Nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa, zaś władającym jest Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim. W tej sytuacji należało uznać istnienie domniemania, iż w rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a władającym Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim. Starosta Zgierski nie obalił powyższego domniemania, a zatem zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, którym jest (w tym konkretnym przypadku) Starosta. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, powinna mieć zastosowanie reguła, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Stąd, za organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa we wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło natomiast zarzut dotyczący niewskazania podmiotu, któremu udzielono zezwolenia i który powinien zostać zobowiązany do jej wykonania.
Następnie, powołując się na wypis z ewidencji gruntów oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, Kolegium stwierdziło, że podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji jest władający nieruchomością, to jest Gmina Aleksandrów Łódzki – Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim. Brak oznaczenia strony zobowiązanej do wykonania decyzji jest podstawą uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza w tej sytuacji, gdy zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, musi być dokładnie określony.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Starosta Zgierski zarzucając błędne wskazanie Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości i uznanie go za stronę postępowania oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi Starosta podniósł, że wskazana działka stanowi teren drogi publicznej – gminnej oraz, że nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym prawo własności do tej nieruchomości. Nie jest prowadzona dla niej księga wieczysta ani zbiór dokumentów, z których to rejestrów mógłby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa. Sam wpis Skarbu Państwa, jako właściciela w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi podstawy do dysponowania nieruchomością. Wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodnych informacji o właścicielu gruntu, które wynikają z innych tytułów własności. Zdaniem Starosty niezrozumiałym było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tezy, że zachodzi domniemanie prawne, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Skoro informacje o prawie własności ujawnione w ewidencji gruntów mają charakter informacyjno – techniczny, to takie wpisy nie korzystają z żadnego domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W istocie dane z ewidencji gruntów, ujęte w formie wypisu z ewidencji, mają charakter dokumentu zaświadczającego. Nie oznacza to jednakże, że domniemanie prawdziwości wpisu odnosi się do całej zawartej w nim treści. Moc wiążącą mają wyłącznie informacje ujęte w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Natomiast dane wymienione w art. 20 ust. 2 tej ustawy są jedynie odtwórcze.
Informacji o właścicielu zawartych w wypisie z ewidencji nie obejmuje żadne domniemanie prawidłowości wpisu. Żadnego domniemania prawnego nie ustanawia także ustawa o gospodarce nieruchomościami. Gospodarowanie nieruchomościami przez starostę reprezentującego Skarb Państwa ogranicza się wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nie obejmuje natomiast wszystkich nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z terenu danego powiatu. Żadna zatem norma prawna nie zobowiązuje Starosty do obalenia domniemania prawa własności, jakie miałoby służyć Skarbowi Państwa w stosunku do wskazanej nieruchomości, stanowiącej publiczną drogę gminną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 705/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tą regulacją usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1); właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Ustępy 2 i 2a wskazane w treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią natomiast o tym, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, a zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego to urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należące do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości.
Odstępstwem od wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości jest jedynie sytuacja, w której wniosek taki został złożony przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody). Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej.
Nadto zdaniem Sądu, należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ administracji zobligowany jest więc do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 K.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 K.p.a. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa, jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Zdaniem Sądu, poza sporem jest, że wnioskodawca, jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Nie jest on ani właścicielem działki, na której zlokalizowane są drzewa, ani jej posiadaczem niebędącym właścicielem. Nie jest też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. W związku z tym osobie tej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wycięcia drzewa, którego dotyczył jej wniosek. Nie była ona również podmiotem legitymowanym do skutecznego złożenia tego rodzaju wniosku. Jak jednak wynika z wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, okoliczność ta uszła uwadze organów administracji obu instancji.
W ocenie Sądu, organy administracji nie zwróciły także uwagi na to, że skarżący, do którego organ I instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa, w piśmie opatrzonym datą 5 listopada 2010 roku stwierdził jedynie w dość ogólny sposób, że "nie wnosi sprzeciwu". Jednocześnie poinformował o tym, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku, a nieruchomość, na której rośnie drzewo nie stanowi zasobu Skarbu Państwa. Wobec tego rodzaju stwierdzeń, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów administracji trudno uznać, że w piśmie tym została wyrażona przez stronę skarżącą zgoda na usunięcie drzewa z działki jako jej właściciela, skoro "nie wnosząc sprzeciwu" jednocześnie poddał on w wątpliwość mający przysługiwać Skarbowi Państwa, który reprezentuje, tytuł własności do tej nieruchomości. Nie może zaś budzić wątpliwości, że zgoda tego rodzaju powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny, jednoznacznie brzmiący, świadczący w dostateczny sposób o woli jej wyrażenia przez podmiot do tego legitymowany.
Zdaniem Sądu, inną natomiast kwestią jest to, że istotnie – według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów – Skarb Państwa jest wskazany, jako właściciel działki, zaś Urząd Miejski – jako nią władający.
Sąd wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych o szczególnej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 K.p.a.. Rejestruje stany prawne po stronie podmiotowej tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Zmian danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Podmiot kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków, powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, którym - zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – jest starosta. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby strona skarżącą, kwestionując mający przysługiwać Skarbowi Państwa tytuł własności do działki, podjęła jakiekolwiek działania mające na celu zmianę w tym zakresie danych wynikających z ewidencji gruntów. To zaś pozwala uznać ustalenia faktyczne organów administracji w tej kwestii za trafne.
Za błędny, zdaniem Sądu, uznać należy pogląd, wynikający z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że z decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzewa wynika obowiązek jej wykonania. Z samego charakteru takiej decyzji wynika bowiem jedynie uprawnienie jej adresata do skorzystanie z tego zezwolenia. Dopiero w wypadku, gdy strona, której udzielono tego rodzaju zezwolenia z niego skorzysta, można mówić o konkretyzacji dodatkowych, określonych w treści zezwolenia obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, zdaje się nadto wynikać, że "podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji" jest władająca nieruchomością Gmina Aleksandrów Łódzki, pomimo tego, że nie złożyła ona wniosku o wycięcie drzewa, którego dotyczy postępowanie. Z użytego w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sformułowania, iż posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, w tym konkretnym przypadku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyciągnęło nieuprawniony wniosek, co do mającego ciążyć na gminie obowiązku. W ocenie Sądu, należy przy tym zwrócić uwagę, że unormowanie wynikające z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pozostaje w ścisłym związku z jej art. 83 ust. 1, który to przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku inicjującego postępowanie.
Wskazane wyżej uchybienia naruszające zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy normujące postępowanie administracyjne art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdeterminowały zarówno treść samych rozstrzygnięć organów administracji obu instancji, jak również ich uzasadnień, w tym wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest zatem konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności, postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała charakter kasatoryjny. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią powyższe uwagi oraz wyeliminują wskazane wyżej uchybienia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosząc zarzuty:
I. naruszenia prawa materialnego, to jest:
a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej z pominięciem poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych
b) art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy posiadacz terenu to Urząd Miejski reprezentowany przez Burmistrza (kierownik tej jednostki organizacyjnej ) będącego jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji to nie zachodzi konieczność składania "do siebie samego" odrębnego wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa,
c) art. 83 ust. 1 pkt I w związku z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity z 2009 r. Dz. U. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) i art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię, bowiem oświadczenie Skarbu Państwa o braku wyrażenia sprzeciwu jest zgodą właściciela na usunięcie drzew, zaś posiadacz ponosi opłaty za usunięcie drzewa, a posiadczem jest jednostka organizacyjna gminy,
II. naruszenia prawa procesowego, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem:
• podjęto działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przeprowadzono postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
• wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, które stały u podstawy podjętego rozstrzygnięcia, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy,
• dokonano w sposób prawidłowy oceny całokształtu materiału dowodowego i złożonych dowodów,
• prawidłowo wszczęto postępowanie na wniosek posiadacza nieruchomości, a nie sąsiada, gdyż ten nie jest stroną,
• uzasadnienie decyzji zaskarżonej odnosi się zarówno do stanu faktycznego, jak i prawnego, prawidłowo uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
d) lit. d art. 28 § 1 i § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) przez błędne rozpatrzenie skargi podmiotu nieuprawnionego, błędne określenie strony postępowania, bowiem stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowo administracyjnego jest Skarb Państwa, a nie Starosta Zgierski, a odrębnym jest organ reprezentujący od podmiotu który on reprezentuje i skarga winna być odrzucona.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż miały miejsce wady uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej jest błędny, zwłaszcza, że nie przystaje on do znanych Kolegium poglądów doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oczywistym jest więc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, co powoduje, iż kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego.
Norma zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późniejszymi zmianami ) może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego.
Zgodnie z normą zawartą, w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla decyzję lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Norma ta, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest w istocie swej recypowaniem na grunt p.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej u.n.s.a. Tym samym słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się do tej "normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie prawnym.
Zgodnie z poglądami doktryny (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005, s. 335 ) - naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może polegać bądź na jego błędnej wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarzonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.
Ponadto zarówno w poglądach doktryny, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:
1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania,
2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,
3) uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce zawsze, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy sąd I instancji nie dostrzeże naruszeń postępowania, bądź dostrzegając je mylnie oceni ich wpływ na wynik postępowania administracyjnego, przy czym błąd ten musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce zważywszy na uchybienia proceduralne inne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym przypadku, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, inne rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca, bowiem prawidłowo zastosowano normę zawartą w art. 138 § 2 K.p.a., a zatem uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia wskazując na określone wady. Na słuszność tego rozstrzygnięcia wskazuje fakt, iż Sąd I instancji również zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Burmistrza. Zatem ma miejsce oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd I instancji, skoro uchylił również decyzję, która została uchylona decyzją zaskarżoną jakoby niezgodną z prawem.
Sąd I instancji, w swoich rozważaniach, skupił się głównie na naruszeniu przez organy administracji publicznej I i II instancji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody – (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) - stanowiącego, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastapić z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości,
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Sąd I instancji przyjął przy tym, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony przez D. S., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi, iż nie zwróciło uwagi na fakt , że w/w nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wycięcie drzewa, którego dotyczył ten wniosek. Poza sporem bowiem jest, iż D. S., który złożył wniosek "inicjujący" postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości, nie jest ani właścicielem działki, na której są zlokalizowane drzewa, ani jej posiadaczem, nie jest też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji podzielały ten pogląd, w całości, dając temu wyraz w podjętych rozstrzygnięciach, w których D. S., występuje jako osoba, która zwróciła się do Burmistrza, o udrożnienie dojazdu do jego nieruchomości, poprzez odkrzaczenie oraz usunięcie niektórych drzew. Pismo D. S. miało zatem charakter informacji, dla organu administracji publicznej, o braku przejezdności drogi lokalnej, która stanowi jedyny dojazd do posiadanej przez niego działki. Nie miało charakteru wniosku o usunięcie drzew, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Z tego też względu D. S., ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie jest traktowany jako strona postępowania. Decyzja Kolegium nie była doręczana D. S., a zatem nie był on stroną postępowania.
Ponadto, jak to wynika z akt sprawy Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego jest zarówno organem administracji publicznej, ale pełni również funkcję Kierownika Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów posiadaczem nieruchomości na której rosło przedmiotowe drzewo jest Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim. Zatem to wystąpienie Burmistrza Aleksdandrowa Łódzkiego jako Kierownika Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim (posiadacza nieruchomości) do Starosty Zgierskiego (reprezentującego Skarb Państwa właściciela gruntu) o wyrażenie zgody na usunięcie drzewa, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wszczęło postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi, na to, że organ ten nie wskazał podmiotu, którego zezwolenie na usunięcie drzewa dotyczyło, a któremu organ udzielił przedmiotowego zezwolenia i który był zobowiązany do realizacji decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, kto jest tym podmiotem. Norma zawarta w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wyraźnie i jasno wskazuje, kto jest organem uprawnionym do wydania decyzji, jak również kto winien złożyć wniosek wszczynający postępowanie. W tym przypadku posiadaczem nieruchomości jest Urząd Gminy, którego Kierownikiem jest Burmistrz i trudno wywodzić, aby "sam sobie" składał odrębny wniosek o wszczęcie postępowania zmierzające do usunięcia drzewa. Zgoda właściciela na usunięcie drzewa została wyrażona w sposób prawidłowy, bowiem nie ma podstaw do wywodzenia w świetle art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, że brak sprzeciwu nie jest zgodą.
Zgodnie z przytoczonymi wyżej poglądami doktryny dotyczącymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "majace wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W przedstawionej zatem sytuacji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż " Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się nadto wynikać, że "podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji" jest władająca nieruchomością Gmina Aleksandrów Łódzki, pomimo tego, że niezłożyła ona wniosku o wycięcie drzewa, którego dotyczy postępowanie. Z użytego w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sformułowania, iż posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, w tym konkretnym przypadku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyciągnęło nieuprawniony wniosek, co do mającego ciążyc na Gminie Aleksandrów Łódzki obowiązku. Należy przy tym zwrócić uwagę, że unormowanie wynikajace z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pozostaje w ścisłym związku z jej art. 83 ust. 1, który to przepis, jak już wskazano, określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku inicjującego postępowanie". Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika natomiast, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat jest posiadacz nieruchomości, a w rozpatrywanym przypadku jest nim Gmina Aleksandrów Łódzki – Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim, zgodnie z wpisem do ewidencji gruntów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy Burmistrz, który jest reprezentantem Gminy Aleksandrów Łódzki, pełni także funkcję Kierownika Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, a jednocześnie organu administracji publicznej, wydającego w sprawie decyzję administracyjną, nie występuje konieczność złożenia wniosku o usunięcie drzewa, będącego przedmiotem postępowania. Przyjmując to założenie Sąd I instancji naruszył art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji skupił swe rozważania na naruszeniu art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art: 107 - § 1 i § 3 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że: "Organy administracji nie zwróciły także uwagi na to, że Starosta Zgierski, do którego organ I instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa, w piśmie, opatrzonym datą 8 grudnia 2010 roku stwierdził jedynie w sposób dość ogólny, że "nie wnosi sprzeciwu". Jednocześnie poinformował o tym, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku, a nieruchomość, na której rośnie drzewo nie stanowi zasobu Skarbu Państwa. Wobec tego rodzaju stwierdzeń, w ocenie sądu, wbrew stanowisku organów, administracji trudno uznać, że w piśmie tym została wyrażona przez Starostę Zgierskiego zgoda na usunięcie drzewa z działki nr [...] jako jej właściciela, skoro "nie wnosząc sprzeciwu" jednocześnie poddał on w wątpliwość mający przysługiwać Skarbowi Państwa, który reprezentuje, tytuł własności tej nieruchomości."
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd powyższy nosi znamiona dowolnego bądź też nieprzystającego do zebranego materiału dowodowego. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego. W tym przypadku nie jest możliwym wydanie innego rozstrzygnięcia niż ma to miejsce, zaś zasady postępowania nie zostały naruszone.
Każdej decyzji administracyjnej można przedstawić zarzut naruszenia art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. ale, żeby zarzut ten był skuteczny należy wykazać, że działanie organu administracji było błędne i tym samym, że możliwym było wydanie innego rozstrzygnięcia. Samo naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności, co do zasady nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Uchybienie to nie wywołuje jednak takiego skutku tylko wtedy, gdy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. W tym przypadku prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie jest ani lakoniczne, ani też nielogiczne.
Nie jest spornym, iż Sąd I instancji opisanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę strony skarżącej, co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2.
Zgodnie ze zdaniem 2 powołanej powyżej normy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższego wymogu, bowiem wskazania sprowadzają się do ogólników takich jak: wszechstronne wyjaśnienie sprawy w sposób budzący zaufanie do organów administracji (gdy sprawa jest wyjaśniona) i rozpatrzenie dowodów przedstawionych przez stronę i rozstrzygnięcie, czy dana okoliczność została udowodniona i należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia.
Zdaniem Kolegium Sąd I instancji rozpatrzył skargę Starosty w sytuacji, gdy stroną postępowania jest Skarb Państwa. Odrębnym jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ reprezentujący od samej strony, uprawniony podmiot, od jego organów. Trudno przyjmować, iż w tym przypadku Starosta Zgierski może samodzielnie występować w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że istnieje konieczność wyjaśnienia dwóch kwestii:
1) kto złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na usunięcie drzew?,
2) czy Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości rzeczywiście wyraził zgodę na usunięcie drzew znajdujących się na tej nieruchomości.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą są w znacznej części trafne.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy był w przedmiotowej sprawie zarówno organem administracji wydającym pozwolenie na usunięcie drzew jak również adresatem tej decyzji. Pismo właściciela sąsiedniej działki, w którym wnosił on o usunięcie drzew nie zostało potraktowane przez Wójta Gminy, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego tylko, jako informacja uzasadniająca wszczęcie takiego postępowania. Wskazanie w części wstępnej decyzji, że wydana została ona "po rozpatrzeniu prośby p. D. S." nie przesądza o tym, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek tej osoby. Jak wynika z treści decyzji wydanej przez Wójta Gminy decyzja zezwalająca na usunięcie drzew doręczona została D. S. tylko do wiadomości, co świadczy o tym, że nie był on traktowany jako strona postępowania.
W sytuacji, gdy Wójt Gminy był zainteresowany uzyskaniem pozwolenia na usunięcie drzew nadmiernym formalizmem byłoby żądanie od niego, by złożył sam do siebie pisemny wniosek o wydanie tego pozwolenia.
Zgodzić należy się z Kolegium, że brak sprzeciwu, co do usunięcia drzew jest w istocie wyrażeniem zgody na ich usunięcie. Gdyby prawidłowość oceny wydanej przez Kolegium decyzji sprowadzała się tylko do tej kwestii, to oczywiście nie byłoby podstaw do jej uchylenia.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w punktach b) i c) oraz przepisów prawa procesowego aczkolwiek zasadne nie mogły być jednak podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak to już zostało bowiem wyżej wskazane pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Zagadnieniem, które ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy Starosta Zgierski jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się drzewa, których dotyczy postępowanie o wydanie pozwolenia na ich usunięcie.
Organy administracji ustalenia, że Starosta Zgierski jest właścicielem nieruchomości dokonały na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Wypisy z ewidencji gruntów i budynków niewątpliwie są dokumentami urzędowymi i ma do nich zastosowanie art. 75 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Należy jednak mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 75 § 3 K.p.a. nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego rodzaju dokumentów. Nie ma wymogu, by zakwestionowanie prawidłowości danych zawartych w dokumencie urzędowym mogło nastąpić wyłącznie w odrębnym trybie postępowania jak również nie ma wymogu przedstawienia określonego rodzaju dowodów podważających treść dokumentu urzędowego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Starosta mógł wykazywać, że nie jest właścicielem nieruchomości także w inny sposób, a nie tylko poprzez doprowadzenie do zmiany wpisu widniejącego w ewidencji gruntów. Niepodjęcie przez Starostę działań w celu zmiany wpisu zawartego w ewidencji gruntów i budynków nie pozbawia go prawa do kwestionowania prawidłowości danych zawartych w tej ewidencji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wydanie pozwolenia na wycięcie drzewa.
Ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych zawartych w innych dokumentach. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny. Organy administracji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Dopóki na podstawie racjonalnych argumentów wpisy w ewidencji nie zostaną zakwestionowane mogą być one podstawą ustalenia osób, które są właścicielami nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie Starosta w toku postępowania stwierdził, że nie jest właścicielem nieruchomości oraz, że nie są mu znane dokumenty, na podstawie których dokonano w ewidencji gruntów wpisu, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości. Okoliczność ta spowodowała powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości wpisu zawartego w ewidencji gruntów. Nie sposób przyjąć, że Starosta, który jest reprezentantem Skarbu Państwa i ma obowiązek dbania m.in. o interesy majątkowe Skarbu Państwa bez powodu kwestionowałby, iż Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości.
Powstanie wątpliwości, co do prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów obligowało organ administracji do wyjaśnienia tej kwestii. Ustalenie stron postępowania jedynie w oparciu o wpis w ewidencji gruntów było niewystarczające. Należało zażądać od organu administracji prowadzącego ewidencję gruntów informacji na podstawie, jakich dokumentów Skarb Państwa został wpisany w ewidencji, jako właściciel nieruchomości oraz sprawdzenia, czy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta i jakie wpisy w niej widnieją. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii oznacza, że naruszone zostały art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Wątpliwości, co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości skutkują powstaniem wątpliwości, co do tego, kto jest stroną postępowania jak również tym, że nie wiadomo, czy spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na usunięcie drzew.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 tekst jednolity ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Zgoda właściciela nieruchomości nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a). Ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rośnie drzewo ma więc zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, jednakże nie nakazało temu organowi wyjaśnienia powyższej kwestii. Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania, by organ I instancji wskazał w decyzji adresata pozwolenia na usunięcie drzewa przyjmując, że nie ma konieczności ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości, gdyż z ewidencji gruntów wynika, iż jest nim Skarb Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo nie wyjaśniło należycie, kto jest właścicielem nieruchomości jak również nie nakazało wyjaśnienia tej kwestii organowi I instancji. Zastosowanie się przez organ I instancji do tych wytycznych Kolegium mogłoby skutkować wydaniem decyzji z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Chociaż Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, to jednak konieczne było uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji, by wskazać temu organowi okoliczności, które powinien on wyjaśnić, by wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Wskazane przez Kolegium okoliczności, które organ I instancji miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy były niewystarczające do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegające na naruszeniu art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należy, że wyrok Sądu I instancji, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy mimo błędnego uzasadnienia uznać należy za odpowiadający prawu.
Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce także wówczas, gdy wskazania organu odwoławczego dla organu I instancji są niewystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 – tekst jednolity ze zm.).
Z art. 1 § 1 ww. ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej do tego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy. Okoliczność, iż skarżące kasacyjnie Kolegium nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona.
Art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 tekst jednolity ze zm.) nie wynika, by Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem.
Art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa zadania sądów administracyjnych oraz zakres tych zadań. O tym zaś, czy dokonana przez sąd administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem decyduje prawidłowość oceny przez ten sąd zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowość zastosowania przez Sąd przepisów P.p.s.a. w związku z dokonywaniem tej oceny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
Starosta Zgierski działał w przedmiotowej sprawie, jako reprezentant Skarbu Państwa. Pominięcie przez Sąd I instancji w określeniu skarżącego, że jest nim "Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Zgierskiego" jest uchybieniem polegającym na nie dość dokładnym opisie strony postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że Starosta Zgierski występował w sprawie w imieniu Skarbu Państwa, nie zaś w imieniu własnym. Wskazuje na to całokształt argumentów podnoszonych przez Starostę w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zawarte jest w niej jednoznaczne stwierdzenie "Starosta Zgierski reprezentujący Skarb Państwa zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku [...] (...)". Niedokładne określenie przez Sąd I instancji w wyroku skarżącego nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że Sąd rozpoznał skargę Starosty działającego w imieniu własnym, a nie w imieniu Skarbu Państwa. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi Starosty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Nie można zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. Twierdzenie Kolegium, że ocena prawna zaprezentowana przez Sąd jest niespójna i wewnętrznie sprzeczne jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.
Nie można też zgodzić się z zarzutem, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest pełnych wskazań, co do dalszego postępowania. Na stronie 8 uzasadnienia wyroku Sąd zawarł wskazania, co do dalszego postępowania. W powiązaniu z wcześniejszą częścią uzasadnienia wyroku jest możliwe ustalenia, jakich czynności organy administracji powinny dokonać. Sąd I instancji stwierdził też, że wymienione w uzasadnieniu uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów zostały więc spełnione. Kwestią odrębną jest natomiast, czy same te uchybienia, jak to zostało wskazane we wstępnej części rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, rzeczywiście mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 K.p.a. nie dotyczy tych okoliczności, które Naczelny Sądu Administracyjny uznał, że uzasadniające utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo błędnego uzasadnienia. Nie dotyczy on bowiem kwestii należytego wyjaśnienia, czy Starosta Zgierski jest właścicielem nieruchomości, na której rosną drzewa, które mają być usunięte. W konsekwencji zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.